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直击论坛 | 李祝用:弥补金融监管空白 落实“所有金融业务都要纳入监管”

摘要:2017年8月20日,绿法国际联盟首届金融资本市场发展与法律规制高峰论坛暨GLGA创新发展中心启用与金融资本市场研究中心揭幕仪式在北京成功举行。论坛由绿法(国际)联盟、北京市道可特律师事务所、中信出版集团中国道路研究出版中心、《中国律师》杂志社共同主办,《经济导刊》杂志社提供独家指导,北京创投联盟、首都要素市场协会、夏唐博雅联会鼎力支持。新浪财经进行现场全程报道。中国人保集团股份有限公司法律部总监、中国保险行业协会法律专业委员会主任委员、中国保险资产管理行业协会法律合规专业委员会副主任委员李祝用先生出席论坛并发表主题演讲。

各位领导、各位专家,大家下午好,很高兴参加绿法国际联盟首届金融资本市场发展与法律规制高峰论坛。感谢主办方提供了这一金融和法律间的跨界对话平台,可以让我们共同围绕当下的热点焦点问题展开交流。同时也很荣幸有这个机会跟大家做一个关于金融监管的汇报。

全国金融工作会议的新闻通稿里面有这样一句话:“强化金融监管的专业性、统一性、穿透性,所有金融业务都要纳入监管”。我今天汇报的题目是《弥补金融监管空白落实“所有金融业务都要纳入监管”》。由于时间有限,我只做一个简单的框架性的描述,无法深入到细节。

今天我主要分三个部分汇报。首先汇报为什么要弥补监管空白。第二个分析前述问题原因,第三个是如何弥补监管空白“落实所有金融业务都要纳入监管”。

弥补监管空白具有必要性、迫切性。这次金融工作会议的关健词中,“风险”提到31次,“监管” 28次,比“发展”、“ 改革”次数要多。这能反映出这个会议的主基调是什么,在一定程度上说明问题。目前,互联网金融、财富管理或者说民间金融乃至影子银行,以及金融大数据、一些所谓的产品创新,由于缺乏监管,导致乱象丛生。这里面比较突出的就是非法集资,达不到非法集资,或者没有这么严重的还有侵犯消费者合法权益情形非常多,往往会引发群体性事件。监管空白还会导致劣币驱逐良币,一些做正规金融的机构积极性降低,甚至也想做无监管的所谓理财业务。最后结果扰乱金融市场,发生风险。这里必须强调的一点是,监管空白比重复监管、交叉监管、监管套利更可怕,产生的风险更大,前者没有监管,后者不管怎么说是有监管的,因此,弥补监管空白,将所有金融业务都纳入监管非常迫切和必要。

监管空白产生的原因。首先,客观上来讲金融创新,都可能是对现有的法律有所突破,监管永远是落后于创新的。监管框架范围内,可以创新,但很多创新是不在这个框架范围内。其次,现有的金融监管体制是分业监管和机构监管,一行三会谁批的机构谁监管,否则不予监管。像从事互联网金融或者财富管理的公司,不是一行三会批的,就没有人监管。另外,由于这种监管体制,导致在监管实践中,一行三会之间相互协调配合,主动弥补监管空白,也是非常的困难。本次金融工作会议提出要加强监管协调,强化监管责任,加强监管的专业性统一性穿透性,正是说明这方面存在问题。

下面主要讲第三个问题,如何来做到弥补监管空白,将所有金融业务都纳入监管。

第一,金融监管理念的进一步完善,或者是升级,要强化功能监管和综合监管。要明确,只要某项金融产品具有某种功能,就要由某监管机构监管,不管经营此项产品的金融机构由哪家监管机构审批设立,也不管经营此项产品的企业是否为金融机构。比如,从产品业务性质和功能来判断,如业务性质属于P2P,跟银行信贷有关的,就应由银监会监管(现已明确由地方金融机构具体监管)。功能监管的落实有利于弥补监管的空白。

第二,要从法律层面或监管层面界定,什么是金融业务,在界定的范围内都是金融业务,就要纳入监管。目前来讲很难界定,但也有一些可以借鉴。在中国,国家统计局的国民经济行业分类中“金融业”包括货币金融服务、资本市场服务、保险业、其他金融。这里没有给金融业务做个界定,分类也难以涵盖互联网金融等新的金融业态。WTO的《关贸总协定》关于金融服务的附件,对“金融服务”有个界定,即“是一成员和金融服务提供者提供的任何金融性质的服务。金融服务包括所有保险和与保险有关的服务以及所有银行和其他金融服务(保险除外)”,同时,还列列举了16项金融活动。这里对金融服务知识做了简单的解释,不是严谨的定义,含义不是很明确,列举的16项具体的金融业务还是很全面的。美国《金融服务现代化法》第103条在解释何为“本质上具有金融性的业务” 时,指明了需要考虑的4个因素,还列举了应当被认为是属于“本质上具有金融性的业务”,包括8项。英国《金融服务市场法》第22条规定了“受监管的行为”, 附件2对“受监管行为”进行进一步规定,明确列举了7项内容。以上国内国际的立法、规则都可以作为界定金融业务的借鉴。

第三,加强主动监管与协调监管,要建立预警机制。中央决定设立金融发展稳定委员会,办公室设在人民银行。三会已经表态坚决服从委员会的领导。期待下一步这方面监管的主动性和协调性进一步加强。比如,通过监监测机制,如果发现某业务属于金融业务,而又不是一行三会当前任何一个机构监管的范围,委员会就可以根据业务功能协调、决定由谁负责监管。

第四,梳理规范各种市场准入的监管的手段、方式,对不同金融业务依据其特性采用不同的监管手段、方式。目前关于机构、产品包括审批、许可、备案、注册、登记等等,有的是监管机构负责,有的是由行业协会负责,有的是中央金融监管机构负责,有的是地方金融监管机构负责,有的是中央出统一的政策、规则,由地方执行。这里缺乏统一的标准,哪些金融机构、金融业务是要审批的,哪些是备案即可,哪些是注册即可,是中央还是地方监管机构负责还是由行业协会负责,都要予以明确。这样才能实现监管的规范运作。

第五,及时总结自贸试验区经验并在全国推广。上海去年发布了《发挥上海自贸试验区制度创新优势 开展综合监管试点探索功能监管实施细则》,建立金融综合监管联席会议,构建以“一个平台、两份清单、三类数据库、四种信息源”为框架的信息共享机制。就实现金融监管全面覆盖提出了以下三个方面的措施: 一是全面覆盖经营机构。编制“分业监管机构清单”和“重点监测金融行为清单”,明确了相应的监管或主管部门。二是全面覆盖金融产品。规范金融产品设计、宣传、营销行为,加强金融广告信息监测和自动预警,对接广告监测、网络舆情监测、城市网格化综合管理、金融风险舆情监测等各类信息,支持行业协会建立理财产品登记和信息披露制度。 三是全面理顺监管分工。对没有明确监管或主管部门的行业领域,与金融功能有一定关联、难以直接定性的经营活动,根据业务实质认定业务属性,由联席会议明确相关工作牵头部门。这些弥补监管空白的措施,非常好,可以在进一步时间的基础上,形成经验在全国推广。

最后,还有一个值得关注的问题,大家担心所有的金融业务都纳入了监管,会不会遏制金融创新,失去发展活力。这样就要科学平衡金融创新与监管全覆盖、消费者权益保护、风险防控之间的关系。最近大家讨论热度很高的英国“监管沙箱(regulatory sandbox)”值得借鉴。首先有法律上的一个授权,或者金融监管机构根据自己权限做一个表态,在一定安全区域内进行金融创新,进行测试,前提是不能损害消费者合法权益。这里面给金融创新有一个实验的空间,但是还不至于风险失控,损害消费者权益,甚至对金融市场引发动荡。这样是一个很好的办法,新加坡、澳大利亚、美国等国家都在借鉴。这与中国特色做法“试点”有异曲同工之妙。监管沙箱的做法比中国的“试点”更规范,有一套完整的制度设计,值得我们借鉴,完善“试点”模式。比如,出台相应的规定,明确什么样的机构可以申请金融创新,创新过程中进行及时的监测,进行报告,如果损害消费者权益的话,要有相应的补偿,或者是预先参与测试的消费者都要清楚有关情况。

这是一个简单的汇报,弥补监管空白,所有金融业务纳入监管,虽是关键一步,但只是万里长征的第一步。规范金融行为、防范金融风险仍将任重道远!我就汇报这么多,不当之处大家批评指正,谢谢。

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