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道可特研究 | 以PPP模式推动特色小镇项目建设

摘要:2017年8月22 日,住房城乡建设部公布了《关于公布第二批全国特色小镇名单的通知》(建办村函(2017)357号),认定北京市怀柔区雁栖镇等276个镇为第二批全国特色小镇,加上2016年10月住房城乡建设部公布的第一批127个特色小镇,截止目前住房城乡建设部已公布403个特色小镇。虽然特色小镇的数量规模逐步扩大,但是存在的问题也日益显现。随着政府在建设特色小镇的过程中负债规模日益加大,以财政性拨款持续支持特色小镇的发展是不现实的。因此,各级地方政府都在积极寻求发挥财政投资杠杆作用,通过贴息、信贷、减税和PPP模式等方式来吸引社会资本,使社会资本发挥主力作用参与特色小镇的建设和投资。北京市道可特律师事务所地产与基础设施团队将对PPP模式下特色小镇的运营模式进行分析,并对通过PPP模式推动特色小镇发展提出建议,以期对我国特色小镇建设作出探索。

一、特色小镇的界定及政策支持

根据2016年10月8日国家发展改革委发布的《关于加快美丽特色小(城)镇建设的指导意见》(发改规划〔2016〕2125号)的界定,特色小镇主要指聚焦特色产业和新兴产业,集聚发展要素,不同于行政建制镇和产业园区的创新创业平台。特色小城镇是指以传统行政区划为单元,特色产业鲜明、具有一定人口和经济规模的建制镇。特色小镇和小城镇相得益彰、互为支撑。

现阶段,国家政策鼓励以PPP模式打造特色小镇。持续稳定的资金来源是特色小镇发展的关键,适合的融资模式对于特色小镇的发展是非常有必要的。PPP模式打造特色小镇正是符合特色小镇发展特色的融资模式。2016年10月国家发展改革委在《关于加快美丽特色小(城)镇建设的指导意见》中指出“充分发挥社会力量作用,最大限度激发市场主体活力和企业家创造力,鼓励企业、其他社会组织和市民积极参与城镇投资、建设、运营和管理,成为美丽特色小(城)镇建设的主力军。创新特色小(城)镇建设投融资机制,大力推进政府和社会资本合作,鼓励利用财政资金撬动社会资金”。各地政府机关发布的政策文件中,包括甘肃、云南、浙江以及河北省均明确提出要用PPP模式打造特色小镇。

 二、PPP模式下特色小镇的运营模式 

特色小镇PPP模式,是以特色小镇项目为合作载体,让实力较强的企业参与到项目建设中,从而实现政府建设特色小镇的目的,与此同时为社会资本带来一定的投资回报率。通过这种合作过程,确保特色小镇建设效率和质量的前提下,适当满足社会资本的投资营利要求。具体来说,PPP模式下特色小镇的融资模式是通过社会资本方就特色小镇项目成立项目公司,由项目公司负责对项目进行融资。

以2015年被国务院通报表扬的河北省固安县与华夏幸福共同探索的PPP模式为例,固安县人民政府采用市场机制引入战略合作者,与华夏幸福基业股份有限公司(以下简称“华夏幸福”)签订协议,华夏幸福设立三浦威特园区建设发展有限公司作为双方合作的项目公司(SPV),正式确立PPP合作模式投资、开发、建设、运营固安产业小镇。虽然以PPP模式建设特色小镇有许多成功案例,但在建设过程中也存在一些问题及阻碍。根据中国目前的法律及政策,土地的一级开发及二级开发应是分离的,以土地使用权“招拍挂”作为分界点。因此特色小镇的整体PPP模式实际需要解决一定的土地法律障碍。现就每个特色小镇的不同情况,提出如下两种操作模式:

 (一)特色小镇的整体PPP投资运营模式 

特色小镇的整体PPP投资运营模式适用于特色小镇内的经营性项目的未来经营性收入加上部分政府缺口性补助或者奖励,能够覆盖非经营性的土储项目、基础设施项目及公共管理及公共(用)设施项目。政府将整个特色小镇范围内的基础设施建设、产业运营、配套设施建设等作为一个整体,全部打包通过公开招标、竞争性磋商等法律法规规定的采购方式确定一个社会投资方负责项目的实施,中信汕头滨海新城项目即采用这种模式。

但值得注意的是,此种模式需要社会投资方一方面要完成土地一级部分的投资建设,另一方面又要完成二级部分的投资建设,实质上有违反中国目前现行土地一二级开发分离的法律政策的嫌疑。为解决这一问题,2016年10月11日,财政部发布《关于联合公布第三批政府和社会资本合作示范项目加快推动示范项目建设的通知》(财金[2016]91号),其第五条(三)款提出:“依法需要以招标拍卖挂牌方式供应土地使用权的宗地或地块,在市、县国土资源主管部门编制供地方案、签订宗地出让(出租)合同、开展用地供后监管的前提下,可将通过竞争方式确定项目投资方和用地者的环节合并实施。”2016年10月24日,国家发改委发布《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》(发改投资〔2016〕2231号),第十三条提出:“各地要积极创造条件,采用多种方式保障PPP项目建设用地。如果项目建设用地涉及土地招拍挂,鼓励相关工作与社会资本方招标、评标等工作同时开展。”2016年10月28日,国土资源部发布《产业用地政策实施工作指引》(国土资厅发〔2016〕38号),明确规定:“下列情形可将通过竞争方式确定项目投资主体和用地者的环节合并实施:(一)采用政府和社会资本合作方式实施项目建设时,相关用地需要有偿使用的。” 因此,现阶段取得特色小镇项目国有建设用地使用权的主流方式是土地“招拍挂”和社会资本方招标同步进行,也就解决了土地一级及二级开发主体分离的问题。

(二)特色小镇的部分PPP模式+部分政府购买服务模式

该模式适用于特色小镇内的经营性项目的未来经营性收入即便加上部分政府缺口性补助或者奖励,也完全不能覆盖非经营性的土储项目、基础设施项目及公共管理及公共(用)设施项目。这种模式下,根据小镇的实际情况对于土储项目,可以采用政府购买服务的模式;经营性项目与资金能够平衡的基础设施项目及公共管理及公共(用)设施项目,采用PPP模式。

政府购买服务是指通过发挥市场机制作用,把政府直接提供的一部分公共服务事项以及政府履职所需服务事项,按照一定的方式和程序,交由具备条件的社会力量和事业单位承担,并由政府根据合同约定向其支付费用。根据2016年2月2日,财政部、国土资源部、中国人民银行、银监会四部委联合发布《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》(财综4号)第七条的规定,地方国土资源主管部门应当积极探索政府购买土地征收、收购、收回涉及的拆迁安置补偿服务。土地储备机构应当积极探索通过政府采购实施储备土地的前期开发,包括与储备宗地相关的道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设。但此时土储项目应当按照规定编制政府购买服务预算,并严格按照有关规定执行;项目承接主体或供应商应当严格履行合同义务,按合同约定数额获取报酬,不得与土地使用权出让收入挂钩,也不得以项目所涉及的土地名义融资或者变相融资,即不得采用BT模式。因此,特色小镇建设中的土储项目是可以运用政府采购服务模式进行运营的

政府购买服务的模式与PPP模式的最大区别在于,政府购买服务的模式不要求有运营内容和运营收益,对合作期限也没有明确要求。此外,政府购买服务的模式与PPP模式的适用流程也不同,需遵循各自的适用法律政策体系。

三、以PPP模式打造特色小镇的发展建议

PPP强调的是政府和社会资本合作,双方建立利益共享、风险共担的合作伙伴关系。引入PPP模式,目的就是为了建立一种基于市场化的投资回报机制,动员各方力量通过形成合作伙伴关系来整合各种资源,促进特色小镇的健康发展。对于参与特色小镇建设的各方而言,明确PPP项目运作机制和投资回报预期至关重要。

明确项目运作机制。首先,明确项目合作主体。项目运作中的四大主体是政府授权的下属机构或下属公司;各类投资主体;金融机构或其他投资人;咨询设计、工程施工、招商运营等产业服务机构。其次,明确各参与主体的职责分工。政府部门主要行使行政职能,给予政策倾斜,财政补贴等。在固安小镇的PPP模式中,政府与选定的社会资本签署《PPP合作协议》,按出资比例组建SPV(特殊目的公司),政府指定实施机构授予SPV特许经营权,SPV负责提供特色小镇建设运营一体化服务方案,特色小镇建成后,通过政府购买一体化服务的方式移交政府,社会资本退出。

明确项目相关投资回报。PPP项目属于基础设施和公用设施建设范围,在考虑收益时要兼顾社会资本和公众利益,收益率会比单纯的商业项目低。所以在设计项目时,要明确项目收益及补偿来源,主要包括开发建设成本补偿和特许经营收益。其次,要明确融资方式和项目周期。特色小镇是以产业为发展根本,故融资应以项目为主体,以项目的未来收益和项目资产作为偿还贷款的资金来源和保障,融资方式和成本可由项目的未来现金流和资产来决定。由于项目融资属于资产负债表外融资,具有有限追索、风险分散、融资比例大等特点,故在考虑融资模式时,应通盘考虑融资主体、项目母公司或实际控制人、项目现状、增信措施、风控措施、财务状况、资产等实际情况。一般PPP项目都有长达10-30年的运营期,要靠后期运营的收益来弥补前期投资,因此,需要社会资本方具有强大的运营能力。

还需要强调的一点是,在当前去房地产化的大背景下,特色小镇的建设不应成为新一轮的房地产开发。房地产开发与国家大力推动特色小镇的真正意图——培育特色产业,提高产业竞争力背道而驰。2017年5月4日,北京市发展和改革委员会、市农村工作委员会、市规划和国土资源管理委员会、市住房和城乡建设委员会联合下发了《 关于进一步促进和规范功能性特色小城镇发展有关问题的通知》(京发改〔2017549),该通知明确了严禁房地产企业以特色小镇名义搞大规模的商品住宅开发。在特色小镇建设过程中各部门要加强产业管控,对不符合新增产业禁限目录的项目,项目审批、核准、备案部门不予批准。加快不符合首都城市战略定位的产业淘汰退出和疏解转型,积极引导与首都相适应的服务城市、带动农村、惠及群众的产业发展。道可特律师事务所地产与基础设施团队也将对特色小镇的进一步建设和发展给予关注。

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