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道可特解读 | 我国高尔夫球场用地问题法律探析

摘要:高尔夫作为新兴产业,有其推动经济发展和生态治理的一面,然而国内高尔夫球场在用地上存在一定程度的不规范性。其实自我国高尔夫球场建立以来,国家在土地取得、税制、政策、法令方面均表现出限制发展和不鼓励的态度。北京市道可特律师事务所公司业务团队试通过相关监管政策对我国高尔夫球场用地问题进行简要分析。

一、“高尔夫球场”定义及发展现状概述

(一)“高尔夫球场”的定义

“标准高尔夫球场”的概念,由美国GOLF20/20提出,并于2002年3月被PGA(美国职业高尔夫球协会)、USGA(美国高尔夫球协会)等七家相关权威机构通过,“是指任何包括不同的3杆洞、4杆洞和5杆洞的9洞或18洞拥有传统的长度和杆数的球场。9洞球场总长度至少为2600码,标准杆数不低于33杆;18洞球场的总长度至少为5200码,标准杆数不低于66杆”。

维基百科对高尔夫球场的阐释如下:“高尔夫球场(Golf course)是进行高尔夫球运动时所需的场地。一个标准的高尔夫球场包括18个洞(Hole)。有的高尔夫球场仅有9个洞,也有的有27或36个洞。每个洞都有规定的杆数,称为帕(Par)。标准杆数为72杆。球场内有发球台、球道、果岭、长草、沙坑、水池等障碍组成。此外,有的高尔夫球场还会附带练习场地。”

依据美国GOLF20/20提出的定义:

“高尔夫设施包括标准和非标准高尔夫设施。一个标准高尔夫设施是指拥有至少一个标准高尔夫球场及其配套设施的高尔夫复合体”。

(二)中国高尔夫球场发展现状概述

自1984年广东中山建立第一个高尔夫球场,现代高尔夫进入我国已有三十多年的历史。高尔夫作为新兴产业,有其推动经济发展和生态治理的一面,然而国内高尔夫球场在用地上存在一定程度的不规范性。其实自我国高尔夫球场的建立,国家在土地取得、税制、政策、法令方面均表现出限制发展和不鼓励的态度。

2004年2月26日,时任国土资源部副部长寿嘉华在国务院新闻办公室举行的记者招待会上表示,在2004年1月之前,经国土资源部共审批了10个高尔夫球场建设项目。而2004年1月10日《国务院办公厅关于暂停新建高尔夫球场的通知》(国办发[2004]1号文)出台之后,国土资源部再没有审批过一个高尔夫球场建设项目。2006年12月,国土资源部、国家发改委等部门进一步将高尔夫球场列入禁止用地项目。

二、相关法律法规及政策性规定

1993年8月10日,建设部、国家土地管理局、国家工商行政管理局、国家税务总局《关于加强房地产市场宏观管理促进房地产业健康持续发展的意见》第二条规定:“对已出现滞销的项目和赛马场、高尔夫球场等高消费项目原则上不得立项、不核发规划许可证、不供给土地、不予以贷款。”

1997年5月18日,《中共中央国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》(中发〔1997〕11号)第二条规定:“严格控制征用耕地出让土地使用权。禁止征用耕地、林地和宜农荒地出让土地使用权用于高尔夫球场、仿古城、游乐宫、高级别墅区等高档房地产开发建设以及兴建各种祠堂、寺庙、教堂。”

2003年11月17日,国土资源部《关于进一步采取措施落实严格保护耕地制度的通知》(国土资发〔2003〕388号)第四条规定:“对不符合国家产业政策的项目、不切实际的“形象工程”、“政绩工程”项目、别墅项目、高尔夫项目,一律不得报批用地。”

2004年1月10日,国务院办公厅发布的《国务院办公厅关于暂停新建高尔夫球场的通知》规定:“从2004年1月10日起,地方各级人民政府、国务院各部门一律不得批准建设新的高尔夫球场项目。在此之前未按规定履行规划、立项、用地和环境影响评价等建设审批手续而擅自开工的高尔夫球场项目一律停止建设,尚未开工的项目一律不许动工建设。已按规定批准项目建议书和可行性研究报告,尚未办理用地或开工批准手续的高尔夫球场项目,一律暂停办理供地和开工批准手续;对虽已办理规划、用地和开工批准手续,但尚未动工建设的项目,一律停止开工。同时全面清理检查已建、在建的高尔夫球场项目,规范已建高尔夫球场的运营。”

2004年10月21日,《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(国发〔2004〕28号)第十八条规定:“继续停止高档别墅类房地产、高尔夫球场等用地的审批。”

2005年12月2日,国务院和发改委下发的《关于发布实施〈促进产业结构调整暂行规定〉的决定》和《产业结构调整指导目录(2005年本)》,高尔夫球场项目被列入限制类。

2006年12月12日,国土资源部和国家发展和改革委员会联合下发《关于发布实施<限制用地项目目录(2006年本)>和<禁止用地项目目录(2006年本)>的通知》国土资发〔2006〕296号规定,高尔夫球场项目被列入禁止用地项目目录。

2007年4月27日,国土资源部下达2007年全国土地利用计划通知:“禁止别墅类房地产开发、高尔夫球场、党政机关和国有企业事业单位新建培训中心等项目用地。”

2009年8月11日,国土资源部下发《关于严格建设用地管理,促进批而未用土地利用的通知》第四条第三款:“严肃查处违反土地管理法律法规新建“小产权房”和高尔夫球场项目用地。”

2009年10月12日,国家发改委办公厅等7部门《关于开展高尔夫球场建设情况调查的通知》,要求各地要再对本地9洞以上的高尔夫球场情况进行摸底。9洞以上或占地在500亩以上的高尔夫球场,是这次调研的重点内容。

2014年7月前后,国家发改委、国土资源部等中央11个部委联合下发《关于落实高尔夫球场清理整治措施的通知》,要求对全国各地高尔夫球场按照取缔、退出、撤销、整改四类要求进行处理。

2006年3月28日,《北京市国土资源局关于印发北京市2006年度土地供应计划的通知》第三条规定:“禁止高尔夫球场(含练习场)、滑雪场和五环以内汽车配件市场的建设用地供应。”

2014年6月25日,河北省国土资源厅发布《坚决制止和查处违法违规建设高尔夫球场的通知》第二条规定:“凡在国家11部委清理整治以后开工建设的高尔夫球场或高尔夫练习场,要从严处理,坚决予以取缔。”

三、我国高尔夫用地存在的问题分析

(一)立项、审批程序不完善

如上文所述,我国自高尔夫球场建立以来便对其进行严格的土地供应限制,这一系列政策却反而引导开发商采取一系列不正当措施。按照常规,高尔夫球场立项建设需要经过以下步骤:

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然而,根据高尔夫球场立项、用地审批现状及相关数据,却显示出一些不尽人意的情况:

1. 我国未经立项、用地审批的球场数量占绝大多数,其中用地未经审批球场的数量多于未经立项审批的球场。

2. 高尔夫球场立项、用地审批部分混杂,未形成统一的审批系统,甚至存在地方政府越级就高尔夫球场进行用地审批的违法行为。

(二)选址不恰当

高尔夫球场虽然被称作是与自然紧密结合的运动,但其修建需要对自然系统进行重整。高尔夫球场的建设对水土资源的冲击尤为严重,但同时可对绿化植树、改善生态环境发挥一定的积极作用。

不可否认高尔夫球场具有其生态价值,如果将高尔夫球场建设在荒废土地,如地产农田和果园、河滩地、海滩地、荒坡、荒山、荒地、疏林地、废弃鱼塘、臭水沟、垃圾场和城市绿化带这些区域,可以促进这类土地以旧貌换新颜。

然而在我国,高尔夫选址并非完全理性。根据一些学者对我国高尔夫球场分布现状及发展预测的分析,高尔夫球场的兴建地点将转移至中西部经济较发达城市,如云南和新疆。作为高原山区的云南和盆地沙漠的新疆,生态系统,尤其水土方面较为脆弱;另外,两省虽有较多土地资源,但其中涉及众多自然保护区和珍惜动物保护区。高尔夫球场兴建的形势在我国西南地区正不断扩张,甚至有评论家指出“嗜水如命”的高尔夫球场是这些地区旱灾的元凶之一。

(三)发展不平衡

中国自然条件千差万别,经济发展和开放程度地区差异、社会各阶层消费能力相差悬殊,社会上对高尔夫运动认识尚有一些偏差,导致项目发展环境上存在阻碍。国家对高尔夫球场地的规划、审批、建设、管理等缺乏明确的授权,在国家政策和市场驱动的双重作用下,场地建设呈现出管理主体模糊、缺乏政策引导、缺少统一规划的现状,导致场地建设发展不平衡。同时,目前中国大约有六百家高尔夫球场,其中公众球场只占1.7%,公众球场和私人会所比例严重失调,这与国外公众球场多于私人会所的情况正好相反,大众的参与热情得不到满足。

(四)盲目定位高端

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中美高尔夫球俱乐部占地面积比较

从上图我们可以看出,美国和中国高尔夫俱乐部用地最明显的一个不同是,美国倾向于建设小面积的高尔夫球场,而中国则喜欢中大型高尔夫球场。球场面积越大,面临的管理成本更高,付出的代价更多。

过多的高投入、定位高端市场高尔夫球场建立,不仅能带来更多高尔夫球场用地方面的问题,诸如占用稀缺土地资源,增加高尔夫球场运营成本,也不利于高尔夫运动在我国的推广和普及。高端定位的高尔夫球场更多针对会员制球员,要求参与该运动的人员花费大量资金,这必然导致高尔夫运动在我国认同程度和参与率难以提高。

四、高尔夫球场用地相关案例分析

【案例】(2015)滁行终字第5号 安徽冠景旅游开发有限责任公司与滁州市国土资源局土地行政处罚案

2010年3月31日,安徽冠景旅游开发有限责任公司(简称“冠景公司”)与滁州市琅琊山风景区管委会签订《琅琊山旅游区龙尾山国际旅游中心项目合作协议》,约定项目规划的各类用地的具体面积以规划局的修建性详规为准。随后,冠景公司分别与南谯区施集镇龙蟠村村民委员会签订了《林地租赁协议》、《农村土地承包经营权委托流转合同》、《水面租赁协议》,约定南谯区施集镇龙蟠村村民委员会将部分林地、农户承包地以及村集体所有的水面租赁(或流转)给冠景公司从事生态农业生产经营,冠景公司支付了租金。冠景公司在没有取得合法用地手续的情况下,擅自在上述租赁(或流转)集体土地上建设仓库,修建道路,建高尔夫草坪,以及为建高尔夫球场、道路平整场地,堆沙,挖塘,合计占用土地面积770.65亩,其中林地121.96亩、耕地363.78亩、建设用地162.36亩、其他用地122.55亩。

2014年6月17日,滁州市国土局经过调查、现场勘查,作出《关于责令停止违法使用土地行为的函》。2014年7月15日,市国土局认定上述建设用地属非法占用土地,依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条、《安徽省国土资源系统实施行政处罚自由裁量权标准》(皖国土资(2012)135号)第四类第一款、第二款的规定,作出滁国土资罚决字(2014)第4号国土资源行政处罚决定书,决定如下:1、责令退还非法占用770.65亩土地;2、限期拆除在非法占地上新建的仓库、构筑物(道路),恢复土地原状;3、处以冠景公司非法占用耕地363.78亩每平方米20元的罚款,计人民币4850400元;非法占用非耕地403.87亩每平方米10元的罚款,计人民币2712470元;合计人民币7562870元。

法院认为,市国土局依法享有对本辖区内国土资源违法行为进行行政处罚的职权。本案中,案涉宗地虽然系冠景公司从村组织、村民手中租赁、流转来的合法土地,但是根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的规定,任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地。第四十四条第一款规定,建设占用土地,涉及农用地转为建设用地的,应当办理农用地转用审批手续等。即冠景公司进行项目建设必须依法申请国有土地,若涉及农用地转为建设用地的,还应当办理农用地转用审批手续。冠景公司在没有取得合法用地手续的情况下,擅自在上述集体土地上进行项目建设违反了相关法律规定。

市国土局经过调查取证,认定冠景公司擅自在租赁集体土地上建设仓库、修建道路、建高尔夫草坪,以及为建高尔夫球场平整场地、堆沙、挖塘等属非法占用土地,事实清楚、证据确凿。市国土局立案后,依法进行调查,并向冠景公司履行行政处罚告知、听证告知等程序,经研究,向冠景公司送达了行政处罚决定书。市国土局作出的具体行政行为程序不违反法律规定,且适用法律适当,故该行政处罚决定依法应当予以支持。

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