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道可特视点 | PPP新规解读之——规范与鼓励并行

引言:2017年11月10日,财政部颁行了《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(财办金【2017】92号)(下称“92号文”),对PPP项目的“入库”“清库”做出了详细规定;紧接着,国资委分别于2017年11月21日和11月28日发布《关于加强中央企业PPP业务风险管控的通知》(国资发财管【2017】192号)(下称“192号文”)和《关于鼓励民间资本参与政府和社会资本合作(PPP)项目的指导意见发改投资》【2017】2059号(以下简称“2059号文”),严控中央企业投资PPP业务风险,鼓励民间资本规范有序参与PPP项目。鉴于三项新规对PPP项目发展的重要意义,北京市道可特律师事务所地产与基础设施团队将对新规进行解读,以期厘清新规后PPP发展新路径。

为了规范PPP项目运作,加强PPP领域风险管控,财政部和发改委发布的92号文和192号文分别从地方政府和央企角度强调防范PPP异化为地方政府新的融资平台和防止推高央企的债务风险:一方面要清理项目库中地方政府违规举债担保以及不规范运作项目;另一方面要央企做好事前经济性评估和严格规模控制。

一、清理在库项目和规范新入库项目

对现有PPP项目库进行清理和对新项目入库标准的审查能够使PPP项目的更规范化,更能充分利用和发挥社会资金和力量在公共产品和公共服务中作用。

2017年11月10日,财政部颁行了《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(财办金【2017】92号),该文主要从清理在库项目和规范新入库项目标准两个方面对PPP项目进行规范管理。

(一)集中清退在库项目

92号文要求各省级财政部门于2018年3月31日前完成对已入库项目核查和清退工作,其中以下五种情况或面临被清退的风险。

1.无实质进展的项目

入库之日起一年内无任何实质性进展的项目面临被清退的风险。

2.超过财政承受能力10%的项目

尚未进入采购阶段但所属本级政府当前及以后年度财政承受能力已超过10%上限的项目也成为本次清退的重点对象。

3.建设-移交(BT)项目

将BT模式进行改造,包装成政府付费类的PPP,脱离了PPP的本质,不符合PPP项目的规范运作要求。

4.以债务性资金充当资本金的项目  

以债务资金充当资本金对项目的结构性融资产生影响,项目融资成本加大,而且项目也不符合PPP项目的规范运作要求。

5.政府进行违法违规债务担保的项目

(二)对新项目入库提出更为严格的标准要求

92号文对新入库项目提出更为严格的标准,并提出“优先支持存量项目,审慎开展政府付费类项目”,同时,明确不得入库的项目:

1.不事宜采用PPP模式实施的项目

适合采用PPP模式的项目主要包括政府负有提供责任、价格调整机制相对灵活、市场化程度相对较高、投资规模相对较大、需求长期稳定等特点。从国内外实践来看,PPP模式主要运用于基础设施项目(道路、桥梁、铁路、地铁、隧道、港口、河道疏浚等)、公用事业项目(供电、供水、供气、供热以及污水处理、垃圾处理等环境治理项目)和社会事业项目(学校、医疗、养老院、监狱等)等领域。而对于政府不负有提供义务的纯商业项目如地产开发、无运营及收益基础的项目如土地储备整理,都不应纳入PPP项目范围。92号文后,不属于公共服务领域、不适宜由社会资本承担、仅涉及工程建设无运营内容的项目均不得入库。

2.前期准备工作不到位的项目

92号文强调,未履行立项手续、国有产权转让手续、两评一案手续的项目不得入库。

3.未建立按效付费机制的项目

92号文要求全部回报应与绩效考核挂钩,同时政府支出义务应当在项目合作期内保持连续、平滑支付,不应出现某一时期内财政支出压力激增状况。

92号文的颁布,旨在纠正当前PPP项目实施过程中出现的走偏、变异问题,进一步提高项目库入库项目质量和信息公开有效性,更好地接受社会监督。一些本不适宜采用PPP模式实施的项目退库,有利于正本清源,促进PPP项目的有序推进和公共资源的有效配置。一些项目按照要求完善后,将更加规范、更加透明,有助于项目的全生命周期管理。长远看,项目库有进有退,将促使各参与方更加注重规范运作和项目管理,有利于防范和控制风险,增强市场信心,促进PPP事业长期可持续发展。

二、规范央企资本投入

国资委于2017年11月21日发布《关于加强中央企业PPP业务风险管控的通知》(国资发财管【2017】192号)(下称“192号文”),对处于PPP项目主导地位的央企在PPP热潮中过热投资、非规范投资进行约束并提出了六项具体的防风险、控负债措施:一是强化集团管控,要求集团总部统一审批PPP业务;二是严格准入条件,严控非主业领域PPP项目投资,规范PPP投资回报率要求;三是严控投资规模,严控债务风险管控央企的PPP项目投资规模,限制高负债和亏损子公司PPP投资,禁止非投资金融类子公司的纯融资行为;四是要求严格遵守资本金制度,禁止名股实债和购买劣后级份额;五是规范会计核算,要求按照“实质重于形式”原则判断是否并表;六是严格责任追究,建立PPP决策终身责任追究制。

对PPP来讲,央企是主要的社会资本方,该六项措施则意味着国家收紧央企投资PPP项目;对PPP总体而言,则有助于PPP的规范化发展;而对于民营资本来说,则更有利民企提高PPP市场份额、 扩大投资规模、完善引入股权资金的方式等。

三、积极鼓励民企投资

如果92号文和192号文是对PPP市场已经出现的乱象进行管控,那么2059号文则指引着PPP未来发展的方向。而为了进一步促进PPP模式更好发展、充分发挥投资对优化供给结构的关键性作用,2059号文要求不断加大基础设施领域开放力度,除国家法律法规明确禁止准入的行业和领域外,一律向民间资本开放,不得以任何名义、任何形式限制民间资本参与PPP项目。 

据PPP项目咨询服务机构荣邦瑞明旗下PPP有例提供的数据显示,2015年1月份至2017年11月份不同所有制性质社会资本成交PPP项目数量占比中,中央企业和地方国企近三年来的项目数量占比情况分别为32.8%、46.5%、52.1%,相对应的民营企业占比分别为64.5%、52.2%、46.4%。尽管项目数量上国企与民企差距并不悬殊,但在投资规模占比中,中央企业和地方国企近三年来的占比情况逐年攀升,分别为53.6%、76%、80.6%,相对应的民营企业占比逐渐递减,分别为47.3%、23.9%、19.1%。由此可以看出,民营企业在投资规模上远远落后于国企。因此,在192号文收紧央企投资的基础上,2059号文从十个方面鼓励民间资本积极投资PPP。而这十个方面主要阐述了以下四个突出政策:

1.主动为民营企业服务,不断优化营商环境,构建“亲”“清”新型政商关系,为民间资本参与PPP 项目创造更加公平、规范、开放的市场环境。

2.充分发挥民营企业创新、运营等方面的优势。对商业运营潜力大、投资规模适度、适合民间资本参与的PPP 项目,积极支持民间资本控股,提高项目运营效率。

3.支持民间资本股权占比高的社会资本参与PPP 项目,调动民间资本积极性。同等条件下,优先选择运营经验丰富、商业运作水平高、创新创造能力强的民营企业。

4.鼓励政府投资通过资本金注入、投资补助、贷款贴息等方式支持民间资本PPP项目,鼓励各级政府出资的PPP 基金投资民间资本PPP 项目。

2059号文体现了PPP的本质之一,即发挥私人资本的创新能力和运营经验,改善公共产品和服务的供给,从而解决“大而全”政府的机构臃肿、效率低下的问题。可以预见的是,未来PPP发展在总量上会保持基本稳定,而在投资领域上,其发展核心将更多是围绕城镇化质量的提升。污水处理、垃圾处理等环保领域将继续保持领先。小城镇建设、产业园区、智慧城市、医养健康等提升城市竞争力和城镇化质量的项目,也有望进一步增加。但单纯的市政基础设施建设项目,可能在PPP项目中的占比会有所下降。三项新规的颁布预计会使联合体参与的比重逐渐增加,央企与地方国企和民企的合作将日渐增多。

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