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道可特解读 | 体育场馆PPP模式及相应问题探析

摘要我国体育场馆多由政府直接投资,场馆建设和后期运营的巨大成本增加了政府的财政负担,因此选择合理有效的融资模式显得尤为重要。北京市道可特律师事务所公司业务团队通过对PPP模式及相应问题的分析,进而探讨利用PPP模式进行对体育场馆的建设运营。

一、体育场馆和相应PPP项目模式的介绍

(一)体育场馆的界定及相应PPP项目模式的介绍

1. 体育场馆的界定

体育场馆是为人民进行各类体育活动提供空间及附属设施构成的环境总称,是城市发展不可或缺的基础设施组成部分,其通过政府主导建设,使其具备社会职能、经济职能,以便来满足各种体育赛事、专业训练和大众健身娱乐等需要的社会公共体育设施。体育类建设项目按照规模划分,体育场20000席位以上的为大中型体育场,20000及以下席位的为小型体育场;体育馆3000席位以上的为大中型体育馆,3000及以下席位的为小型体育馆;游泳设施1500席位以上的为大中型游泳场馆,1500及以下席位的为小型游泳场馆。

本文研究的对象仅是投资较大、场馆设施较好、维护费用较高的大中型ppp模式体育场馆项目。本文研究未涉及小型体育场馆的主要原因在于小型体育场馆投资小,区域财力基本可以解决,不适宜采取ppp模式。加之随着人们日益追求物资文化生活的不断提高,居民小区、企业及公共场所均有小型体育设施,基本满足了居民生活的基本健身活动。

2.PPP模式介绍

PPP模式是一种新型的融资模式,它是Public-Private-Partnership各英文首字母的缩写,通常可以理解为政府与私营资本共同合作建设公共基础设施项目。通过特许权协议的签订,明确各个参与方的权力与职责,最终使得项目顺利完成。PPP可以以最有效的成本为公共提供高质量的服务,一是有利于转换政府职能,减轻财政负担。二是有利于提高项目运作效率。再者可以提高公众的社会福利,有利于公共设施服务质量的提高。

(二)我国体育场馆项目中存在的问题

由于我国经济的高速发展,国民体育锻炼意识的不断增强,体育产业也随之飞速发展,体育场馆的建设规模、规格及运营管理等等都取得了巨大的发展。但鉴于体育场馆项目具有高建设投资高维护成本高管理成本等三高特点,目前我国的体育场馆在发展中仍然存在着诸多问题,主要有:

1.融资途径局限,资本匮乏。

2.体育场馆涉及与运营管理信息不对称。大型体育场馆属于公共基础设施,其具有建设投资规模大、投资成本费用高、资金回收期长、维护成本高等特征。如果体育场馆的建设只是为了满足赛事举办的需求,而没有充分考虑到场馆的赛后运营需求的话,体育场馆在后期的运营管理中心将会出现很多问题,例如,体育场馆的利用率地下、维护成本过高,这些都使得场馆出现的前期资金投入难以收回,后期也经济效益低下等问题。

3.体育场馆维修资金匮乏,后续发展受阻。

4.体育场馆功能单一,设施利用率低。

二、大型体育场馆应用ppp模式的可行性分析

(一)我国体育场馆运营模式与产权分析

当前我国体育场馆运营主要有行政机关自主管理事业单位管理租赁承包管理和企业化管理等模式。行政机关自主管理和事业单位管理两种运营模式下的体育场馆社会公益性强,场馆产权全部是公有产权结构,适用于提供公共化程度较高的全民健身服务类产品的体育场馆;租赁承包管理模式下的场馆经济属性强,场馆产权主要是私有产权,适用于提供公共化程度较低的竞技比赛、文艺演出类产品的体育场馆;企业化管理模式下的体育场馆既发挥较强的社会公益性又兼顾经济性,场馆产权公私共有,适用于同时提供不同公共化程度体育产品的综合性体育场馆,而多数大型体育场馆属于综合性体育场馆。

但实践证明,政府单独出资成立企业的管理模式容易产生政企不分现象,不能充分发挥市场配置资源的优势。而PPP模式作为一种介于传统行政管理与租赁承包管理两者间的管理模式,既能发挥公共部门的行政优势,又能充分发挥私人部门资金、技术和管理效率等优势,是多数大型体育场馆运营的较佳选择。

(二)体育场馆建设开发的PPP运行模式解析

公共基础设施项目运用PPP模式,根据财政部《政府和社会资本合作模式操作指南》,针对存量和新建项目基础设施开发建设,目前主要采用建设-运营-移交(BOT)、转让-运营-移交(TOT)、委托运营、管理合同(O&M)、建设-拥有-运营(BOO)、改建-运营-移交(ROT)等具体的PPP项目运作方式。特许经营模式中常见的就是BOT模式,其中,BOT经历多年发展派生出来众多的新的PPP模式,如建设-拥有-经营-转让(BOOT)等。针对体育场馆的PPP项目,目前使用较多的是BOT、DBFO、BTO。

对于大型综合性体育场馆运营实施PPP模式,可以较好发挥政府和市场配置资源优势。一方面,政府参与体育场馆供给可发挥行政优势。通常大型体育场馆占地广、场馆设施多而复杂,需要公共部门进行全局统筹、功能布局,确保场地资源得到可持续开发和利用;公共部门可为私人部门争取更多举办大型体育赛事和活动的机会,为其建立沟通平台扩大场馆运营效益;政府提供资金、税收、能源使用等政策方面的支持,保证政策贯彻落实;公共部门对场馆运营实施 全程监管,保证社会公共利益的实现;此外,体育场馆往往涉及到体育、规划、税务和 环保等诸多行政机构,政府参与合作可为场馆运营提供更多方便。

另一方面,私人部门参与综合性体育场馆供给能充分发挥资金、技术和管理优势。引入私人部门参与场馆运营、管理和维护,除能大大减轻政府财政压力、有效降低公共部门的运营负担和风险外,还能确保场馆资源得到高效利用,实现较好的经济效益。大型体育场馆运用PPP模式,可实现最优的社会效益与 经济利益结合,既能满足举办大型运动会和关乎全民健身的公益性事业需要,又能通过科学专业化、企业化和市场化运营提供场馆经营收益状况,减轻政府财政压力,甚至带动整个区域经济的发展,真正从管理体制上解决“以体养体”的难题。

(三)国内大型体育场馆案例分析

1. 国家体育场鸟巢

(1)基本介绍

国家体育场是地处北京市奥运公园中心区南部的一座大型体育场所,于2008年6月建成投入使用,曾作为第29界奥运会的主体育场,承担北京奥运会与残奥会开闭幕式、田径比赛、足球决赛等功能。现为北京市有名的体育建筑及奥运遗产,是室内最大且具备国际先进水平的多功能体育场,赛后定位为集卫华体育、健身、休闲娱乐、旅游展览、购物和餐饮为一体的特大型综合体育场,可举办国内外特殊比赛(如世界田径和足球比赛等)、各种常规赛事(如亚运会、洲际综合性比赛、全国运动会、青少年运动会等),多元化综合性服务(如文艺演出、政府非商业性活动、企业团体活动、商业展示会、会展、旅游和餐饮等)和社会公益活动等。

2)应用PPP模式的具体情况

国家体育场作为国内应用 PPP模式的典型代表,于2003年北京市政府通过公开招标,最终由中信集团、北京城建集团与美国金州公司组成的联合体中标。中标后,该联合体与北京市政府、奥组委、北京市国有资产经营有限责任公司分别签订了《特许权协议》、《国家体育场协议》及《合作经营合同》。体育场建造总造价约 34 亿元,其中 58%由北京国资公司代表政府投资,其余 42%由中信联合体负责,并且联合体和北京国资公司组建了“国家体育场有限责任公司”。市政府通过协议方式授予该公司 30 年的特许经营权,由公司负责体育场的融资、建设和运营。建设期内,政府负责提供场地、配套设施、资金及政策支持等,奥组委负责提出场馆功能需求与赛事要求。

在特许经营期内,体育场所有权和处分权属于北京市政府,北京国资公司放弃 58%的股权,且 30 年内不参与分红,但依据合作经营合同享有监督体育场公司运作的权利(包括建设投资、体育场运营维护和修理等)、涉及公共安全和公众利益保护的控制权(如对重大事项决策的否决权);中信联合体享有经营控制权和经营收益权。特许期满后,体育场移交给北京市政府。

2.广州体育馆

(1)基本介绍

广州体育馆是广州市政府为承接“第九届全国运动会”而投资建造的大型室内体育馆,于 2001年 6 月建成投入使用,承担“九运会”篮球、体操比赛和闭幕式功能。体育馆总占地面积 24 万㎡,总建筑面积达 10 万㎡,主要由 1 号馆(主场馆,坐席量约 1 万座)、2 号馆(训练馆,坐席量约 4000 座)、3 号馆(大众体育活动中心),以及住宅、行政楼、商业配套设施和停车场组成。体育馆的功能定位是集大型体育赛事、文艺演出、大众健身休闲、会议展览为一体的综合性多功能体育场所。

(2)应用PPP模式的具体情况

广州体育馆是国内较早运用 BOT 模式的大型场馆,1998 年政府采取公开招标方式,最后由广州珠江实业集团有限公司中标。体育馆建设总投资约 13 亿元,广州市政府约投资 7 亿元,占比 53.8%,珠江实业集团投资 46.2%。政府通过特许协议方式授予珠江实业集团 30 年的特许经营权,由其全权负责体育馆建设、运营和维护工作。建成后形成的资产所有权归政府和企业共同所有,其中体育竞赛场所的所有权归属广州市政府,商业服务场所的所有权归属珠江实业集团。竣工后,企业出资成立了项目公司—广州珠江体育文化发展有限公司,由其全面负责体育馆的运营工作。项目公司经营班子由珠江实业集团聘任,其他员工实行合同聘任制。

特许经营期内,项目公司作为独立法人企业享有体育馆及其附属设施的自主经营权和控制权,按市场化、企业化方式进行经营管理,实行自主经营、自负盈亏,广州市政府不再支付体育馆的任何管理费用。项目公司享有体育馆经营收益,但需按合同规定数额回报政府(即政府也享有部分经营收益权)。此外,政府按协议约定保留一定的公共控制权、行政监督权和最终处分权;运动员村作为商品房销售,所得收益归珠江体育文化公司所有。

 三、体育场馆建设应用PPP模式可能存在的风险分析 

(一)政策风险

政策风险即在项目实施过程中由于政府政策的变化而影响项目的盈利能力。为使政策风险最小化,就要求法律法规环境以及特许权合同的签订与执行过程应该是透明、公开、公正的,不应该出现官僚主义现象,人为的干扰应是最少的,否则,合作各方均会受到损失。比如国家的产业政策和整体战略发展规划的转变。政治风险是建设项目面临众多风险中最为关键也是最为直接的影响因素,特别是由于投资额度巨大,建设周期漫长而采用PPP模式的建设的项目及其重要。

(二)经济风险

经济风险亦称金融风险。其主要是由于项目所在国的货币利率、对外汇率以及通货膨胀率的变化而导致项目受到经济损失的风险。通常将其细分为:通货膨胀风险、利率风险、汇率风险。

(三)技术风险

技术风险直接与项目实际建设与运营相联系,技术风险应由合作双方承担。技术风险主要是指由于在项目前期的设计出现的一些缺陷或者采用的技术实用性问题而造成项目不能正常使用的风险。对于大型体育场馆而言,项目前期的设计显得尤为重要,绝大多数的大型体育场馆都是由于大型赛事的需求而进行的专门的设计,但是较少考虑赛后的运营管理需求,造成了大量的资源浪费,因此,如果能有效规避大型体育场馆项目的设计风险,将会对场馆建成之后产生巨大的经济效益。

(四)财务风险

财务风险大小与债务偿付能力直接相关。财务风险是指基础设施经营的现金收入不足以支付债务和利息,从而可能造成债权人求诸法律的手段逼迫项目公司破产,造成PPP模式应用的失败。

(五)营运风险

营运风险主要来自于项目财务效益的不确定性。在实际运营中,由于基础设施项目的经营状况或服务提供过程中受各种因素的影响,项目盈利能力往往达不到体育场馆的预期水平而造成较大的营运风险。

PPP模式的基本特征即风险共担,由于PPP项目具有投资沉没性、融资的有限追索特征和项目干系人众多,使得PPP项目的风险分配和管理极为重要。因此PPP模式下,体育场馆项目的融资是否成功的关键是联盟内部风险的分担是否合理。对此应对以上的各类风险详细调查,分类处理,并做出恰当的方案来预防,以最大限度的减小损失。

四、结语

PPP融资模式不失为我国大型体育场馆建设融资的一种有效方式,在构建体育场馆融资与运营引入PPP模式时应该利用地区优势、宽松的投资和引入市场竞争机制吸引有实力的民间投资者,取长补短、优化配置的进行合作管理,减少民间资本成本投入的风险。道可特律师事务所公司业务团队经分析认为,引入PPP模式对体育场馆的建设能够有效缓减政府的财政压力,同时也能够促使私人企业参与公共设施建设,拓宽其投资领域,促进民营经济的发展。双方应该本着双赢的态度,通过对项目应用PPP模式的分析以及风险的分析,采取有效措施管理各自承担的风险并尽可能的帮助对方管理风险,使场馆建设顺利进行。

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