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道可特解读 | 大型体育赛事中政府的法律责任探析

摘要:大型体育赛事的成功举办对一个城市、地区甚至对一个国家的政治、经济、文化、社会、旅游和环境有着巨大的推动作用。一次成功的国际性大型体育赛事可以显示一个国家或地区的综合实力,但大型体育赛事由于参与人数多、水平高、规模大、媒体覆盖面广、目标市场大,涉及到政治、经济、文化等各个领域,也会给主办地区的政府带来巨大的责任。北京市道可特律师事务所公司业务团队将从大型体育赛事的属性特征入手,探析政府在大型体育赛事的责任承担问题。

一、大型体育赛事属性特征分析

属性特征是事物固有的本质特征。大型体育赛事的属性特征是大型体育赛事在组织运作过程中因与举办地自然、经济和社会系统相互作用而表现出来的一些固有特征。这些特征概括起来讲主要包括三个方面。

 (一)复杂性 

大型体育赛事是一个涉及诸多环节的庞大繁杂工程。其参赛队员与观众人数众多,影响面大、牵涉面广、组织管理过程复杂,是一个典型的开放复杂巨系统。首先大型体育赛事的组委会并非是一个常设组织,而是一个临时性的任务型体育组织,自身不会存储体育赛事运作的任何资源,因此必须与赛事承办地及其他环境系统进行物质、能量和信息的交换,从而获得各类赛事运作所需的资源,因此是一个开放的系统。其次,从内部自身的运作来讲,大型体育赛事自身涉及的因素众多,主要包括竞赛与活动的核心系统、确保赛事正常运转的保证性工作系统和为赛事提供服务的保障性工作系统。这三个系统相互联系、相互依存,每个子系统又是多因素的系统,都包含有复杂的互动耦合关系,所以是复杂的巨系统。这些内部系统与内部系统之间,内部系统与外部系统之间相互关联、相互制约、相互作用,共同构成开放复杂的赛事巨系统,决定着整个复杂巨系统的运行过程和演进方向。

 (二)经济性 

大型体育赛事的经济属性主要表现为巨大的财政资金投入、直接的赛事市场开发效益和投资后的外部经济正效应。大规模的基础设施投资已经成为当今举办大型体育赛事的主要特点。

据2008 年北京奥运会财政预算,北京总投入达2 800 亿元人民币改善城市环境,其中城市基础设施建1 800亿元、环境改善713 亿元。2012 伦敦奥运会总投资90亿英镑,工程预算中的大部分被用于改造伦敦东区。巨大的投入也伴随着直接的经济收益,北京奥组委收入达到205亿元,较预算增加8 亿元,收支结余将超过10 亿元。2010 年南非世界杯据保守估计收入约超过10 亿美元。巨大的投入也伴随着巨大的经济外部效应。

英国劳埃德银行集团的研究报告认为伦敦奥运会将在今年以及今后几年内,在提高就业、旅游、消费者开支、生活水平等方面持续发挥作用。到2017 年,英国经济从奥运会当中得到的收益总额为165亿英镑,与奥运会有关的旅游收入将达到20亿英镑。而且奥运会所带来的“欢乐效应”会让民众情绪高涨,带动其他消费开支的增长。2010 年南非世界杯对南非经济的拉动将达到930 亿兰特(约合132 亿美元) 。世界杯的成功举办使南非旅游业受惠最大。据南非旅游部的官方统计,通过举办世界杯,南非三星级以上酒店数量增加了35%,三星级以下酒店增加了41%,家庭旅馆增加了58%。世界杯期间,南非各类酒店、旅馆共接待100 多万世界各地球迷和游客,酒店客房收入和入住率与去年同期相比分别增长了121. 7% 和63. 7%。

 (三)社会性 

大型体育赛事属于一次性的有社会群众参与、公众集会性质的公共项目,具有社会影响广、公众关注高的特点。大型体育赛事的举办主要目的不在于以经济效益为主,而在于满足社会公众对体育精神和文化的需求,促进人全面的、自由的发展,促进区域体育事业的全面发展。因此大型体育赛事的举办不仅在于创造良好的竞赛环境,提供良好的竞赛产品,满足人们对高水平竞赛表演的观赏性需求,更在于有效利用大型体育赛事的举办契机,全面加强群众性的基础体育设施的建设,促进群众体育组织与全民健身体系的建立与完善,有效地为广大民众提供优质的体育公共服务。

大型体育赛事的社会性、公众性和公益性使得赛事运作筹备中引入公众参与十分必要。科学、合理、有序的公众参与不仅能为大型赛事的筹备运作提供良好的监督作用,提高决策质量,而且有利于大型体育赛事运作的顺利进行和社会接受程度,提高赛事的社会效益。

二、政府参与大型体育赛事中应承担的责任

大型体育赛事的复杂特征决定了大型体育赛事的组织运作离不开政府的支持与帮助,然而政府的参与绝不意味着政府的主宰。过度的政府参与往往会给政府背上沉重的包袱,因此必须科学合理界定政府在大型体育赛事中的角色责任。

(一)政府主导责任

大型体育赛事组织运作的多样性、动态性、复杂性和艰巨性,决定了大型体育赛事的组织运作离不开举办地政府的参与。大型体育赛事的举办,会对城市基础设施及其他公共产品和服务产生高峰性的集中需求。以2008年北京奥运会为例,共有204个国家和地区的10 050名运动员云集北京参加28个大项302个小项共几千场的比赛。涉及行政管理、市政建设、安全保卫、环境保护、卫生医疗、交通通信、食宿接待、新闻媒体等方方面面的支持、合作与保障,势必会引起城市运行各方面的压力。如何统筹协调,全面调动举办地人力、物力资源,顺利高效地推进赛事运作,充分发挥赛时公共资源效益的最大化,且在保证大型体育赛事顺利运行的同时,保障承办地原来生活和生产秩序的正常良好运转,决定了政府必须参与其中发挥其主导作用。

1996年第26届亚特兰大奥运会私人机构组织运作的事实证明,单靠市场来调节体育赛事市场会造成供给不连续和其他相关问题。在现行体制下,政府是最具社会影响力和经济实力的社会组织,除了政府,没有哪个部门能够充分调动整个城市的公共资源。正如悉尼奥运会组织者认为,不管奥运会组委会本身的组织工作做得有多好,都不可能有能力动员整个社会的力量来办奥运会这样的大事,而必须依赖政府主导作用的发挥。同样国际奥运会原主席萨马兰奇也曾表示没有政府参与的奥运会他不会支持。因此,大型体育赛事的成功举办,政府在赛事组织管理方面的协调作用不可或缺

(二)政府引导调控责任

自1980年以来,我国行政性分权式的财政体制改革,引发了地方政府的责任“泛经济化”倾向。新时期市场经济发展的内在规律要求政府必须从经济领域中的直接参与者角色中退出。尽管大型体育赛事的复杂及社会等属性特征要求政府必须承担相应的公共服务责任,但大型体育赛事的经济属性必然要求政府在经济领域有所为有所不为。大型体育赛事对城市运行环境有较高的要求,往往需要对城市环境进行大规模的投资、修缮整治。政府是城市的经营主体,这就要求政府在城市基础设施投资中转变政府职能,把精力更多地放在城市的发展规划和城市资产的监督管理上,通过政策措施引导、搭建投资平台、实行投资主体多元化、建设项目业主化、运行机制市场化等方式完成城市运行环境的改善。

在体育赛事的票务市场、特许产品、赞助营销及体育赛事供给产品等市场开发中,政府应防止片面运用“行政命令”和强调“市长开发”,要通过招投标的方式,通过利益让渡、政策优惠引入专门的体育赛事市场开发中介机构,并在税收、货币等政策方面给予相应的优惠和引导。在赛事外部市场效应中,为防止赛事在短期内带来消费者数量的剧增,而在城市旅游、餐饮和服务性行业所引起的供给与需求之间的矛盾,政府则需要扮演经济调控者和市场环境守护者的角色。

(三)多元化决策责任

当今大型体育赛事的举办已成为展示政府形象、促进地区经济发展的有利契机,但大型体育赛事的举办从根本上讲是为了最大限度地满足人民群众的业余文化生活需要,提高整个社会的福利水平。以我国的全运会为例,全运会已从最初的“强国全运”、“金牌全运”、“争光全运”转变为后奥运时代的“全民全运”,理念的改变体现了全民开始享受体育发展带来的社会成果。因此大型体育赛事的社会公共项目属性使政府顺理成章地成为决策主体。但因大型体育赛事社会影响广泛、投资巨大和一次性的特点,使政府在大型体育赛事组织运作中常常出现大包大揽,或是社会与市场监管的缺位现象,会导致政府打着为公众服务的旗号决策主观化、随意化。而决策一旦失误,将会造成场馆建设的大量闲置浪费、群众体育设施利用率不高和社会生态环境的破坏,从而对社会和公众产生巨大影响。

三、大型体育赛事中政府职能定位

(一)明确理念,制定政策,确保组织赛事有章可循

推进政府职能转变,加快政企公开,更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用,并适应新形势改进管理方式和方法,提高行政效能和工作效率。结合体育领域,政府职能要与体育发展的自身特色、体育的功能、体育的目的与任务相匹配,找准自身特点,发挥自身优势,特别是在全民参与运动广泛健身的今天,政府更应明确执政理念,切实落实具体政策,从而进一步增强执政效果。

(二)协调市场,盘活资金,减轻政府经济压力

在大型体育赛事的组织过程中,政府应当将工作重心转向健全市场正常运行所必须的政策与规则的制定中来,以维护市场参与者的主体地位和基本权利,进一步明确体育赛事市场的准入条件,严格规范审批与监管,采取多种方式加大赛事市场运作力度和空间,充分调动市场参与者的积极性,全面盘活体育投入资金,减轻政府经济压力。

(三)提供公共产品和服务,为赛事举行营造氛围

依托大型综合体育赛事,为群众体育发展谋福利是现时代越来越多政府考虑的重要问题。因此,应借赛事筹备、举办之契机,合理有效地将提供公共产品与服务的功能扩大化,为赛事的举行营造氛围。

因此,在大型综合体育赛事中政府职能的有效发挥成为了保障赛事成功举办的重要条件。大型体育赛事的组织运作有利于树立民本政府、阳光政府和实干政府形象的塑造,而良好政府形象有助于充分调动各类资源,提高赛事运作效率,而政府的责任主要在于宏观调控引导,引入多元化的决策机制,最终能够充分发挥政府的主导作用,强化社会与市场的主体地位,确保赛会的顺利举办。

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