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道可特专题 | 新预算法规制下的地方政府性债务监管及融资机制(上)

前言:在2018年3月5日召开的第十三届全国人大一次会议上,李克强总理在政府工作报告中明确提出,“防范化解地方政府债务风险”是2018年推动重大风险防范化解取得明显进展的攻坚任务之一,并且针对防范化解地方债务风险提出了包括严禁各类违法违规举债、担保等行为,积极稳妥分级处置地方政府存量债务,健全规范地方政府举债融资机制等具体工作要求。基于此,北京市道可特律师事务所资产管理团队将从地方政府债务的认定出发,对新预算法规制下地方政府性债务的监管及融资机制进行专题系列解读,以期为各地方政府部门、金融机构、社会资本方等未来的投融资提供思路。

一、地方政府举债融资监管概况

实际上,由于近年来中国经济增长速度下滑和地方政府债务规模的不断增长,中国政府债务危机的言论甚嚣尘上,因此,地方政府债务问题一直是广受各界关注的我国经济热点问题之一。而早在2010年开始,国务院、财政部等中央政府部门就陆续发文,不断规范地方政府举借债务及融资行为;2014年修正了《中华人民共和国预算法》(以下简称“新《预算法》”)、发布了《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)(以下简称“43号文”),自此,对于地方政府举债、融资的规制又进入了一个新阶段;而2017年可以说是达到了近年来政府在规范地方政府举债融资方面的顶峰,不仅集中发布了系列规范性文件,并且首开地方政府违规举债融资的问责处罚先河。此次,李克强总理在政府工作报告中明确提到“防范化解地方政府债务风险”,进一步体现2018年党中央、国务院在制止地方政府违法违规、变相举债融资方面的坚定决心,可以预见,未来对于地方政府举债融资的监管只会更加严格,地方违规举债的处罚案例也会增多。

因此,深入了解对“政府性债务”的准确界定、当前对其的监管思路和现状、未来地方政府举债融资的合法机制,无论是对于地方政府部门而言,还是对于投资者而言,都非常重要。

二、政府性债务的界定

(一)新《预算法》实施前对“政府性债务”的界定

1.政府性债务

2013年8月-9月,国家审计署根据《中华人民共和国审计法》的规定和《国务院办公厅关于做好全国政府性债务审计工作的通知》(国办发明电[2013]20号)的要求,对中央、31个省(自治区、直辖市)和5个计划单列市、391个市(地、州、盟、区)、2778个县(市、区、旗)、33091个乡(镇、苏木)的政府性债务情况进行了全面审计,并于2013年12月30日在审计署官方网站上发布了《全国政府性债务审计结果公告》,根据该公告,政府性债务包括三大类,分别为政府负有偿还责任的债务政府负有担保责任的债务以及政府可能承担一定救助责任的其他相关债务;另根据该公告中的“表1 全国政府性债务规模情况表”,政府负有偿还责任的债务即“政府债务”,而政府负有担保责任的债务和政府可能承担一定救助责任的其他相关债务统称为“政府或有债务”

此外,在《全国政府性债务审计结果公告》中对上述三类政府性债务给予了明确界定:政府负有偿还责任的债务是指需由财政资金偿还的债务,属于政府债务;政府负有担保责任的债务是指由政府提供担保,当某个被担保人无力偿还时,政府需承担连带责任的债务;政府可能承担一定救助责任的债务是指政府不负有法律偿还责任,但当债务人出现偿债困难时,政府可能需给予一定救助的债务。后两者债务均应由债务人以自身收入偿还,正常情况下无需政府承担偿债责任,属政府或有债务。

2.地方政府性债务

实际上,审计署发布的《全国政府性债务审计结果公告》中对政府性债务的分类和概念的界定,是依照了《国务院办公厅关于做好全国政府性债务审计工作的通知》(国办发明电[2013]20号)(以下简称“国办发明电[2013]20号文”)中对政府性债务的分类和界定,“国办发明电[2013]20号文”对政府性债务的认定和描述更为具体。

根据“国办发明电[2013]20号文”中的“审计原则和范围”,将“省、市、县政府性债务”分为了如下述表格中的四类,且对每一类的范围做了明确的界定。

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通过上面对政府性债务的界定可以看出,在新《预算法》实施前,认定“政府性债务”时,有几个关键因素需要把握,一是借债主体是否属于地方政府(含政府部门和机构)、经费补助事业单位、公用事业单位、政府融资平台公司和其他相关单位;二是是否用财政资金来偿还;三是资金是否用于公益性项目。基于此,社会投资人、金融机构在参与地方政府相关的项目时,就要考虑上述这三个要素,而其中比较重要的两个点是如何认定“政府融资平台公司”及“公益性”。对于“政府融资平台公司”的认定,将会在本所之后推出的《新政下地方政府融资平台的市场化转型及投融资路径》专题系列文章中详述,在此处不再详述,读者朋友们可以关注本公众号之后的专题系列文章,本文此处仅就“公益性项目”做简要分析。

在新《预算法》中明确政府举借的债务“只能用于公益性资本支出,不得用于经常性支出”,按照43号文规定,地方政府举债融资机制也主要针对公益性事业,因此,对于“公益性”是投资者和金融机构都需要注意的一个问题。

梳理已有的规范性文件,对于“公益性项目”尚无统一的界定,但在不同的文件种对此有以下几种定义,可以参考:

一是在2018年2月份刚刚发布的《关于进一步增强企业债券服务实体经济能力严格防范地方债务风险的通知》(发改办财金〔2018〕194号文)中提到,“公立学校、公立医院、公共文化设施、公园、公共广场、机关事业单位办公楼、市政道路、非收费桥梁、非经营性水利设施、非收费管网设施等”属于公益性资产。

二是《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知相关事项的通知》(财预〔2010〕412号)中明确规定,公益性项目是指“指为社会公共利益服务、不以盈利为目的,且不能或不宜通过市场化方式运作的政府投资项目,如市政道路、公共交通等基础设施项目,以及公共卫生、基础科研、义务教育、保障性安居工程等基本建设项目”。该文件虽然已于2016年8月18日因《财政部关于公布废止和失效的财政规章和规范性文件目录(第十二批)的决定》(财政部令[第83号])失效,但属于《财政部关于公布废止和失效的财政规章和规范性文件目录(第十二批)的决定》(财政部令[第83号])中提到的因“对适用期已过或者调整对象已消失,实际上已经失效的6件财政规章和571件规范性文件”而被宣布“失效”,因此,其中对于“公益性项目”的认定依然在实践中被很多官方部门认可。

三是如前文所述,在“国办发明电[2013]20号文”中明确规定,公益性项目包括交通运输(铁路、公路、机场、港口等)、市政建设(地铁、城市道路、公共交通、广场、文体场馆、绿化、污水及垃圾处理等)、保障性住房、土地收储整理等。

四是发改委在审核发行企业债中对于平台债和产业债的分类认定中规定,公益性项目是指为社会公共利益服务、不以盈利为目的,且不能或不宜通过市场化方式运作的政府投资项目。公益性项目包含但不限于以下几类:城市开发、基础设施建设项目:包括城市基础设施建设、市政建设、园区开发、建设等;土地开发项目:包括土地整理、土地储备管理等;公益性住房项目:包括棚户区改造、保障房、安居房、安置房、经济适用房、廉租房等;公益性事业:包括垃圾、污水处理、环境整治、水利建设等。准公益性项目是指为社会公共利益服务,虽不以盈利为目的但可产生较稳定的经营性收入的政府投资项目。准公益性项目包含但不限于以下几类:公共服务项目:包括供水、供电(电力)、供气、供热等;公共交通建设运营项目:包括高速公路投资运营、铁路、港口、码头、机场(民航)建设运营、轨道交通建设运营、城市交通建设运营等。

(二)新《预算法》实施后对地方政府性债务的界定

新《预算法》自2015年1月1日起实施,其第三十五条明确规定,“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制,除本法另有规定外,不列赤字。

经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金,可以在国务院确定的限额内,通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。举借债务的规模,由国务院报全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会批准。省、自治区、直辖市依照国务院下达的限额举借的债务,列入本级预算调整方案,报本级人民代表大会常务委员会批准。举借的债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源,只能用于公益性资本支出,不得用于经常性支出

除前款规定外,地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务

除法律另有规定外,地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保

国务院建立地方政府债务风险评估和预警机制、应急处置机制以及责任追究制度。国务院财政部门对地方政府债务实施监督。”

根据上述新《预算法》三十五条的规定,可以明确自2015年1月1日起,地方政府举借债务的合法方式只有发行地方政府债券,并且有额度限制,发行债券募集的资金只能用于公益性资本支出针对此点,财政部部长肖捷在2018年3月7日上午举行的十三届全国人大一次会议记者会上也进行了强调“按照新的预算法的规定,发行地方政府债券是地方政府举借债务的唯一合法形式。因此,对于各类违法违规举债问题,我们的态度是坚决的、明确的,也就是发现一起,要查处一起、问责一起。”

综上,在2015年1月1日以后,地方政府新增的合法债务就是地方政府通过发行地方政府债券形成的债务,除此之外,均为违法违规举债,对此金融机构、社会投资人们一定要明确,不能通过其他任何方式给地方政府借债。

本文对政府债务的界定进行了详尽分析,之后道可特律师事务所资产管理团队将会在《新预算法规制下的地方政府性债务监管及融资机制(下)》一文中,针对投资人比较关心的新《预算法》实施后对政府性债务的监管和融资机制两个方面进行探讨,敬请期待。

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