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道可特专题 | 新预算法规制下的地方政府性债务监管及融资机制(下)

摘要:在2018年3月5日召开的第十三届全国人大一次会议上,李克强总理在政府工作报告中明确提出,“防范化解地方政府债务风险”是2018年推动重大风险防范化解取得明显进展的攻坚任务之一,并且针对防范化解地方债务风险提出了包括严禁各类违法违规举债、担保等行为,积极稳妥分级处置地方政府存量债务,健全规范地方政府举债融资机制等具体工作要求。基于此,北京市道可特律师事务所资产管理团队将从地方政府债务的认定出发,对新预算法规制下地方政府性债务的监管及融资机制进行系列专题解读,以期为各地方政府部门、金融机构、社会资本方等未来的投融资提供思路。

在《新预算法规制下的地方政府性债务监管及融资机制(上)》一文中,针对新《预算法》实施前及实施后对于地方政府债务的认定问题进行了梳理和分析,本文将对新《预算法》实施后对政府性债务的监管和融资机制两个方面进行分析。

一、新《预算法》规制下的地方政府性债务监管

(一)新《预算法》实施后对“存量债务”的监管

在新《预算法》发布实施之后,国务院、财政部等相关部门针对地方政府存量债务的处理发布了包括43号文、《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》(财预〔2014〕351号)(以下简称《存量债务清理甄别办法》)等规范性文件,根据这系列文件,针对地方政府截至2014年12月31日尚未清偿完毕的债务按照清理甄别、分类处理的原则明确了监管思路和处理方式。

1.清理甄别的范围

根据43号文及《存量债务清理甄别办法》的规定,以2013年政府性债务审计结果为基础,结合审计后债务增减变化情况,经债权人与债务人共同协商确认,对地方政府性债务存量进行甄别。

2.存量债务分类

43号文对于存量债务的甄别分类提出了原则性的规定,“对地方政府及其部门举借的债务,相应纳入一般债务和专项债务。对企事业单位举借的债务,凡属于政府应当偿还的债务,相应纳入一般债务和专项债务。”《存量债务清理甄别办法》在43号文基础上,对于存量债务的甄别分类做了进一步明确:

(1)不纳入政府债务的:通过PPP模式转化为企业债务的。

(2)一般债务:项目没有收益、计划偿债来源主要依靠一般公共预算收入的,如义务教育债务;项目有一定收益但项目收益无法完全覆盖的,无法覆盖的部分列入一般债务。

(3)专项债务:项目有一定收益、计划偿债来源依靠项目收益对应的政府性基金收入或专项收入、能够实现风险内部化的,如土地储备债务;项目有一定收益但项目收益无法完全覆盖的,无法覆盖的部分列入一般债务,其他部分列入专项债务。

从上面的分类可以看出,此次甄别严格遵循了“自己的债务自己还”的原则,划清了政府与企业之间的界限。

3.存量债务处置方式

针对甄别后的政府存量债务,地方政府要逐级汇总上报国务院批准后,分类纳入预算管理;纳入预算管理的债务原有债权债务关系不变,偿债资金要按照预算管理要求规范管理。

针对甄别后纳入预算管理的地方政府存量债务,可申请发行地方政府债券置换,以降低利息负担,优化期限结构,腾出更多资金用于重点项目建设。

针对到期存量债务,一是对项目自身运营收入能够按时还本付息的债务,应继续通过项目收入偿还;二是对项目自身运营收入不足以还本付息的债务,可以通过依法注入优质资产、加强经营管理、加大改革力度等措施,提高项目盈利能力,增强偿债能力;三是对确需地方政府偿还的债务,地方政府要切实履行偿债责任,必要时可以处置政府资产偿还债务;四是对确需地方政府履行担保或救助责任的债务,地方政府要切实依法履行协议约定,作出妥善安排。

4.在建工程的后续融资问题

43号文针对新《预算法》实施时正在建的政府融资类项目也明确了处置方式:一是对使用债务资金的在建项目,原贷款银行等要重新进行审核,凡符合国家有关规定的项目,要继续按协议提供贷款,推进项目建设;二是对在建项目确实没有其他建设资金来源的,应主要通过政府与社会资本合作模式和地方政府债券解决后续融资。

(二)新《预算法》实施后对“新增债务”的监管

1.发行地方政府债券

本文前面已经明确阐述过,新《预算法》实施后,地方政府合法举债的唯一方式为发行地方政府债券,且针对发行债券从发债主体、发债规模、发债程序、资金用途等方面进行了全方位的规制。

第一,发债主体。政府债务只能通过政府及其部门举借,不得通过企事业单位等举借,并且地方政府中仅省一级政府有权举债,省级以下无举债权,市县可由省级政府代为举借。

第二,发债规模及程序。举借债务的规模由国务院报全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会批准,省、自治区、直辖市依照国务院下达的限额举借的债务,列入本级预算调整方案,报本级人民代表大会常务委员会批准,地方政府举债不得突破批准的限额。

第三,按资金用途对政府债务实行分类管理,分为一般债务和专项债务。没有收益的公益性事业发展确需政府举借一般债务的,由地方政府发行一般债券融资,一般债务纳入一般公共预算管理,主要以一般公共预算收入偿还,当赤字不能减少时可采取借新还旧的办法;有一定收益的公益性事业发展确需政府举借专项债务的,由地方政府通过发行专项债券融资,专项债务纳入政府性基金预算管理,通过对应的政府性基金或专项收入偿还;政府性基金或专项收入暂时难以实现,如收储土地未能按计划出让的,可先通过借新还旧周转,收入实现后即予归还。

第四,地方政府举借的债务,应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源,且只能用于公益性资本支出和适度归还存量债务,不得用于经常性支出。

第五,剥离融资平台公司政府融资职能,融资平台公司不得新增政府债务。

2.明确地方政府违法违规举借债务红线

除在前文提到到43号文、《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》(财预〔2014〕351号)之外,新《预算法》发布之后,国务院、财政部等相关部门针对针对规范地方政府债务陆续发布了系列规范,包括《对地方政府债务实行限额管理的实施意见》(财预[2015]225号)、《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》(财综[2016]4号)、《地方政府性债务风险分类处置指南》(财预〔2016〕152号)、《地方政府一般债务预算管理办法》(财预〔2016〕154号)、《地方政府专项债务预算管理办法》(财预〔2016〕155号)、《地方政府性债务风险应急处置预案》(国办函〔2016〕88号)、《财政部驻各地财政监察专员办事处实施地方政府债务监督暂行办法》(财预〔2016〕175号)、《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》(财预〔2017〕50号)、《地方政府土地储备专项债券管理办法(试行)》(财预[2017]62号)、《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》(财预[2017]87号)等,加上早在2015年1月1日之前,国务院、财政部就规范融资平台及政府违法违规融资问题发布的如《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》(国发[2010]19号)、《国务院关于加强地政府融资平台公司管理有关问题的通知》(财预〔2010〕412号)、《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》(财预〔2012〕463号)等系列文件,综合梳理上述文件,基本上从各个方面列举了地方政府各种违法违规及变相举债方式,为地方政府明确划定了不得触碰的红线。

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2017年,因触碰上述红线被审计署、财政部点名处罚的地方政府涉及十多个省,违规举债融资呈现如下几方面特征:

违规方式看,主要有以下几类:一是政府部门直接向企业借款举债、承诺用财政资金还款,比如陕西省韩城市;二是财政部门违规出具承诺函,承诺将债务还款纳入财政预算,比如河南省驻马店财政局;三是政府部门违规提供担保,如江苏省常州等多个市、贵州省黔东南等;四是政府部门承诺回购股权,如湖南省长沙市望城区人民政府、北京通州国资委;五是将公益性资产注入融资平台,如江苏洪泽、高邮等地;六是以政府购买服务名义违规举债,如浙江安吉;七是人为调节政府性债务结构,如黑龙江省齐齐哈尔市八是承诺以土地出让金来偿还债务,比如海南省海口市。

融资方式看,包含银行贷款、信托、租赁、资产管理计划、政府购买服务、PPP、专项建设基金。

处罚结果来看,对于涉事的政府部门相关责任人员严格按照新《预算法》等的规定予以了开除、撤职、降级、警告、记过、批评教育等处分,并且严格贯彻了“举债终身问责制”,在山东省邹城市、江苏省多地、贵州镇远县等地的违规举债案件的处罚中,对于现已转任他职但“时任”相关职务的各位负责人都给予了相应的处分。需要关注的是,除了对政府部门相关负责人予以处理外,财政部发函至银监会、商务部等部门建议对于涉事的金融机构建议依法问责处理,如江苏金融租赁股份有限公司、山东省国际信托股份有限公司、中国建设银行驻马店分行、新都桂城村镇银行等。因此,金融机构、社会投资者一定要对政府性债务的界定有明确的认知,对于明确列举的红线坚决不碰。 

二、未来地方政府举债融资机制

(一)未来地方政府类融资业务仍有很大空间

一方面,从监管角度来看,财政部牵头针对地方政府融资问题进行的同时,2016年以来,监管部门也在密集出台一系列政策措施,大力推进金融领域“去杠杆”,防范金融风险,其中围绕金融机构、社会资本等与地方政府相关的业务也明确下发了一些规范性文件,如《关于加强保险资金运用管理 支持防范化解地方政府债务风险的指导意见》(保监发〔2018〕6号)、《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(财办金〔2017〕92号)(以下简称“财办金〔2017〕92号文”)等,对于规范地方政府融资业务进一步加压。

另一方面,地方政府类融资业务仍存在很大业务空间,从长期来看,在未来城镇化建设持续推进和居民生活水平进一步提高的大背景下,地方政府作为基础设施和公共服务供给的主要承担者,面临城市道路交通、污水和垃圾处理、公共住房、社会保障、基础医疗、教育等基础设施和公共服务不断提升的要求,必然面临较大的支出压力,其融资需求和融资规模不但不会缩减而且还将继续提升。

综合来看,虽然监管部门不断强调地方政府债务仍是比较突出的风险点,未来对地方政府类融资业务的监管不会放松,但这种监管必然是基于业务合规性的监管,其目的是引导地方政府通过被监管部门所认可的适当渠道进行融资,而不是限制地方政府融资的增长。因此,未来地方政府类融资业务仍存在很大业务潜力,这对于金融机构、社会投资者而言也是机遇,在遵循监管规范的前提下,与地方政府及相关部门合作的空间依然很大。

(二)合法的政府举债融资机制

在前文已经提到过发行地方政府债券是唯一合法的举债途径,而李克强总理在2018年政府工作报告中也明确提到了2018年将会“合理扩大地方政府专项债券发行规模与使用范围”,对此,在此就不在赘述。

除了发行地方政府债券,对于融资类项目,实际上在包括43号文、财办金〔2017〕92号文、2018年1月2日发布的《财政部关于坚决制止地方政府违法违规举债遏制隐性债务增量情况的报告》等系列文件中国也予以了明确的规定,综合来看,今后地方政府合法融资的途径主要包括真PPP、政府投资基金以及进行市场化的融资和担保等方式。

1.“合法合规”地与社会资本方合作

“合法合规”地与社会资本方合作,包括真PPP和政府投资基金等方式。PPP、政府投资基金等本就是融资模式,监管部门并不限制这些方式,但是不能容忍伪PPP、伪政府投资基金等,因此,今后合法合规参与真正的PPP项目、设立政府投资基金等依然地方政府有效的融资模式。

43号文中就提到“鼓励社会资本通过特许经营等方式,参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营,政府通过特许经营权、合理定价、财政补贴等事先公开的收益约定规则,使投资者有长期稳定收益。”可见,地方政府在参与PPP项目时,社会资本方按照市场化原则出资,按约定规则独自或与政府共同成立特别目的公司建设和运营合作项目,投资者或特别目的公司可以通过银行贷款、企业债、项目收益债券、资产证券化等市场化方式举债并承担偿债责任。政府对投资者或特别目的公司按约定规则依法承担特许经营权、合理定价、财政补贴等相关责任,不承担投资者或特别目的公司的偿债责任。对于地方政府而言,参与PPP项目,会经过规范的物有所值评价和财政承受能力论证,其承担的财政补贴等,严格区别与社会资本方或特别目的公司自身应当偿还的债务。“财办金〔2017〕92号文”实际上就是针对PPP模式下的违法违规问题的规范,确保PPP不会异化为“融资平台”。

2.“市场化融资和担保”

“市场化融资和担保”并不指地方政府能够进行市场化融资、可以对外提供担保,而是指一是承担地方政府投资项目的主体,如市场化的平台或公益类国有企业等,可以依赖项目现金流或者自身经营现金流进行市场化融资,这与普通的企业融资本质上相同,只存在项目收益来自于地方政府财政或地方政府授予的经营权等方面的差异;二是项目主体进行融资时,地方政府出资的担保公司可合法合规为其提供市场化的融资担保服务,此类提供融资担保服务的公司是受到《融资担保公司监督管理条例》(2017年10月1日起实施)的约束的,融资担保本身应该符合一定监管要求

针对担保,实际上在43号文中也做了规定,43号文中提到“剥离融资平台公司政府融资职能,融资平台公司不得新增政府债务。地方政府新发生或有债务,要严格限定在依法担保的范围内,并根据担保合同依法承担相关责任。”

此外,进一步根据新《预算法》和43号文可以合理推测,政府融资行为仅限于公益性项目,一般都是从项目的运作方式、公益性和收益性来综合考虑采用何种融资方式。因此,从地方政府自身控制债务的角度出发,能够市场化运作的,一定会市场化;无法完全市场化的就考虑政府举债、通过PPP、政府投资基金等来运作。

综上,地方政府规范举债融资的几类方式,实际上就是反映的是地方政府投资项目资金来源的三种不同方式,包括来自于地方政府发行的地方债、基于PPP项目吸引的社会资本(包括符合条件的银行贷款等债务资金)以及获得地方政府出资的担保公司所提供增信的项目融资。

针对地方政府债务的相关问题,之后道可特律师事务所资产管理团队还将持续推出《新政下地方政府融资平台的市场化转型及投融资路径》等专题系列文章,欢迎读者继续关注。

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