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道可特视点 | 体育场馆筹建运营问题及法律风险解析

摘要:我国体育场馆的筹建和运营一直是体育产业中的一个复杂问题,长期以来,大体量的投资却难以带来足够丰厚的收益回报,其投资运营背后的法律风险也如影随形。基于上述问题,道可特律师事务所体育法律业务团队从场馆运营和风险应对等角度进行解析,以供探讨。

一、我国体育场馆筹建的现状

根据国务院46号文以及国家体育总局《体育发展“十三五”规划》的要求,我国人均体育场地面积到2020年要达到1.8平方米;到2025年要达到2平方米。而根据“第六次全国体育场地普查数据公报”显示,截至2013年底我国人均体育场地面积仅为1.46平方米。虽然显示情况与目标数据间的差距看似不大,但由于我国人口众多,所以在未来几年场馆筹建项目上,各地方仍面临不小的压力。

但需要注意的是,根据“第六次全国体育场地普查数据”显示在场地类型方面,82种主要体育场地类型的数量和面积占全部体育场地面积比约超9成,在82种主要体育场地类型中,数量排名靠前的体育场地分别是篮球场、全民健身路径、乒乓球场、小运动场和乒乓球房(馆)等小型体育场馆,共计124.80万个,占75.99%。所以,虽然大中型体育场馆具有一定的市场吸引力,也能体现和提高城市形象,但在体育场馆筹建项目中,并不是主流。由于目前大中型体育场馆的投资规模往往过高,资金回收周期过长,而相应赛事和周边活动收益却有较低,导致各项体育赛事带来的收益可能无法有效弥补在体育场馆筹建过程中产生的大量人力物力投资。尤其是一些功能单一的体育场馆(例如足球场),每年举办的主场比赛大约是10多场,剩余大部分时间都处于闲置状态,所以大中型体育场馆的建设对各城市管理者和投资者而言都是需要慎重考虑的事。

但也有部分大中型体育场馆能有效地实现体育赛事与市场活动的结合,例如位于上海的梅赛德斯-奔驰中心,其以多元化特征和完善的配套设施为运营特点,吸引了文化表演、娱乐活动等多种商业活动加盟,而所举办的体育赛事数量仅占所有活动的10%左右。

附表场地数量排名靠前的场地类型情况(引自“第六次全国体育场地普查数据”)

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二、我国体育场馆运营模式解读

根据我国第六次全国体育场地普查数据显示,截止2013年底我国拥有大型体育场馆1093座,整体投资规模为13418142万元。其中984座为自主运营,占比达90.0%;合作经营的大型体育场馆有42座,占3.8%;委托经营有67座,占6.1%。这些场馆的2013年合计收入是305760万元,而合计支出为363577万元。由此可见,我国现有的大型体育场馆整体特征为前期投资巨大,后期经营支出成本高额,场馆收入难以覆盖支付,整体处于严重亏损状态。

目前的体育场馆运营模式,主要分为自主运营、委托运营、合作运营、承包经营和PPP这四种模式。

(一)自主运营模式

根据我国第六次全国体育场地普查数据显示,截至2013年底,我国共有体育场地1642410个,其中自主经营的场地为1621547个,约占全国体育场地总数的98.7%。所以从统计数据上可见,我国体育场馆基本上都采用了自主经营的方式,由场馆管理方自己负责场馆的日常运营、市场开发、维护管理等成本,并享受相应收益。这主要是由我国体育场馆的筹建单位性质和我国体育行业用地、行政审批等多方面因素决定的。虽然近年来,体育场馆的自主运营模式也有所变革,例如由体育部门或政府成立国有资管公司进行治理,但由于体育场馆整体的性质和职能并没形成有效的市场化转变,所以这种调整带来的变化并不明显。

(二)委托运营模式

委托经营是指场馆管理受托方接受委托人(产权方)委托,签署相应的委托管理协议,而进行的一种管理活动。委托运营是在不改变体育场馆产权性质、功能定位等前提下,产权方一般通过招投标的方式选择具备相应体育场馆专业运营能力的受托方进行经营管理,双方之间签署相应的委托管理协议,由产权方按照协议约定向受托方支付委托运营管理费。

根据我国第六次全国体育场地普查数据显示,截至2013年底,我国共有体育场地1642410个,其中委托运营的场地为14086个,约占全国体育场地总数的0.008%。从数据显示上看,场馆委托经营所占的比例十分低,例如广州市亚运城综合体育馆采取的就是委托运营的方式。

(三)承包经营模式

体育场馆承包经营,是指在不改变场馆所有权的前提下,由体育场馆产权方(一般为体育部门或政府)与场馆承包方(企业或个人)订立体育场馆承包经营合同,将场馆经营管理权全部或部分在承包期限内交给承包者,由承包者对场馆进行经营管理,并承担场馆经营过程中的风险,同时完成相应的经营目标,获取场馆收益。承包方对场馆有占有、使用、收益的权利,但是没有处分权。

但需要注意的是,场馆的承包经营是将原所有者对场馆的全部或部分经营权及后期对应收益在承包期内进行了整体转移,并不是仅转移场馆的管理权,或仅转移场馆的风险或收入。所以在进行场馆承包经营时,不能仅对所承包场馆的管理权或风险收益进行单独承包,而需要一并承担承包过程中的成本和风险,享有相应的收益。在经营过程中,如何发生经营亏损,承包方除承担一定的赔偿责任外,产权方也承担相应风险。

(四)合作运营模式

合作运营模式一般是合作者之间依据合作运营协议的约定,在体育场馆的运营过程中分别投入资金、技术、劳务、设备等资源,并依协议的约定分担管理风险,享受管理收益。在运营过程中,通常由产权方负责场馆维护、场馆服务人员管理等,参与运营的另一方负责场馆的日常运营及市场开发。根据我国第六次全国体育场地普查数据显示,截至2013年底,我国共有体育场地1642410个,其中合作运营的场地为6777个,约占全国体育场地总数的0.004%。

(五)PPP模式

PPP模式,即政府和社会资本合作运营管理体育场馆的模式。PPP模式中,体育场馆的运营主体多为由政府和社会资本共同出资成立的项目公司。由于项目公司从场馆的前提筹备、设计、规划、建设阶段便已经介入,所以对场馆的整体情况和后期经营收益会有更长远更现实的考虑。相比后期的委托经营等模式,项目公司在PPP模式下对场馆运营参与更深,有更强的风险承担能力和更长久的盈利意愿。特别是国家体育总局于2016年颁布《体育产业发展十三五规划》,提出要进一步推广运用PPP模式,支持社会力量进入体育产业领域。PPP模式作为大型体育场馆建设与运营的主流模式,已经成为未来的趋势。

三、体育场馆筹建运营中的主要风险

(一)合同履行风险

场馆筹建中的合同风险,作为体育场馆筹建运营项目中的重点风险类型,主要是指在签署、履行相应的PPP等项目合作合同、场馆施工合同、设备采购合同、场馆委托经营合同等过程中,由于合同内容不全面不明确、权利义务关系不细致不严谨、成本收益测算方案有偏差、双方权利义务不平衡不平等、法律或市场环境变化等导致项目实施结果与项目目标产生差距的风险。例如,项目发包方或投资方缺少足够的资金支付实力,或合同履约能力恶化,导致无力支付或恶意拖欠相应的项目合作款或工程款,从而引发合同风险;又或者,在项目的总承包合同中并没有明确划分总包与分包之前的权责和管理范围,导致施工过程中双方互相推楼责任,进而影响到项目合同的履行,等等。

(二)工程技术风险

大型体育场馆的技术风险往往是由于地质地基条件复杂、水文气象条件异常、设计及图纸变化或延迟、施工技术条件不成熟不确定等而引起的风险,工程技术风险相对比较复杂,不可预测和不可抗的因素很多,所以在前期预防和后期解决上,都存在一定难度。例如,在工程方案选择上,对技术标准的选择、安全系数确定等问题上出现理解偏差,而形成施工风险;在场馆施工中,建设各方对技术模板和风险责任的认识不同,从而导致工程进度和质量上的问题;甚至在施工具体过程上,由于施工工人经验不足、培训不到位、安全意识薄弱等导致施工事故,进而引发造成重大安全、质量事故。例如北京市海淀区清华附中在建体育馆坍塌事故,造成10人死亡、4人受伤,根据最后的调查报告显示便属于因违规施工导致的重大安全事故。

(三)经营管理风险

场馆的经营管理风险是指在场馆建设完毕、验收合格并移交给管理方后,在场馆项目管理经营过程中,由于管理收益、成本支出、组织架构搭建、日常管理流程等方面出现问题,而导致达到项目预设目标的风险。通常包括:项目管理的组织机构设置是否健全,政府、投资方、管理方等配合是否密切,决策效率是否高,成本控制是否合理等引发的风险。特别是在BOT等项目合作模式中,由于前期规划缺少经验或不成熟而导致相应筹建成本转移到场馆的经营管理过程中,所以项目完工后的管理风险也是影响大型体育场馆项目能否达到预期目标的重要风险。

(四)经济形势风险

经济形势风险是指由于大形势背景下的市场主体经济实力、投资意愿、解决经济问题的能力等不确定因素,从而导致大型体育场馆项目遭受不可抗的风险。经济形势风险既有社会性周期性的风险,也有行业性短期调整性的风险。例如,因全球或部分地区整体宏观经济形势下滑,引发的投资环境恶化,从而导致体育场馆建设项目中途受阻等风险;再例如,由于全球建筑材料价格攀升,导致原材料供应短缺,项目成本增大等风险,等等。

(五)政治形势风险

政治形势风险是指由于政局变化、政策环境变化、法制环境变化等等政治方面事件和因素所带来的风险,进而导致大型体育场馆项目被搁置甚至被取消。例如,在项目合作中,体育部门或政府对场馆工程项目的行政干预太多,或办事及决策政策不够透明,或政府机构存在腐败等问题,或场馆建设施工的政策法规发生重大变化等,从而导致最初稳定的社会和政治局面发生变化的风险。

四、体育场馆筹建运营中风险应对措施

大型体育场馆筹建运营项目的风险应对措施,主要包括如下几种:

(一)项目风险规避措施

即在场馆项目启动的最初阶段,通过充分考察、研究、论证,结合丰富的项目经验和技术,对项目可行性、项目技术、项目设计方案、项目成本和收益、项目风险等进行分析,放弃使用风险较大的项目方案,从而在前期采取的规避项目风险的一类应对措施。

(二)项目风险抑制措施

是指提前发现可能引发项目风险的原因或隐患,在项目风险尚未引发不利后果或尚未造成损失的阶段,采取相应抑制风险发生的措施。这就要求项目管理者要有强大的相关管控能力和风险预测经验,在初期发现风险隐患并采取合理的处理,否则不但不能有效抑制风险,反而会因为管理或措施不当,推动风险的演化甚至造成其他方面的损失。

(三)项目风险容忍措施

项目风险容忍措施是指对于造成影响及损失不大的潜在风险,或发生风险时的损害及后果较轻而解决成本相对较高的,采取一定的容忍态度。风险容忍措施属于比较常用和多见的风险应对措施。但是一旦风险突破了容忍程度,则必须将措施进行转化,采用必要的例如风险化解、风险转移等措施进行解决。

(四)项目风险转移措施

风险转移措施针对的是项目管理者难以预测或难以控制的风险,这类风险往往具有发生概率小、损失程度大等问题。其中,项目工程担保和项目工程保险是项目风险转移的两种常用措施。①项目工程担保。采取这种措施大多是项目各方通过签署担保协议,将项目风险损失和风险责任转移担保人(一般为银行、担保公司、保险公司、其他金融机构、商业团体或个人)。项目工程担保作为风险转移的重要手段,在我国的《担保法》、《招标投标法》、《工程建设项目施工招标投标办法》等法律法规,以及工程标准合同中均有相应规定和条款设置。②项目工程保险。项目工程保险一般分为强制保险和自愿保险两类。工程强制保险主要有建筑工程一切险及第三者责任险、安装工程一切险及第三者责任险、人身意外伤害保险等。自愿保险主要有财产险、责任险、货物运输险、汇率保险等。

(五)项目风险化解措施

项目风险化解措施是在项目风险已经发生的情况下,对风险本身和风险后果所采取的解决措施,特别是对于突发事件导致的风险,往往要采取较高的风险解决技巧和快速的处理措施。例如在发生项目风险时,项目管理方及时出现在现场指导安排相关人员对突发问题进行及时解决 ,并将风险问题对项目甚至社会的不良影响降到最低,都能看出项目管理方对突发风险的应对和解决能力,等等。

(六)项目风险利用措施

项目风险利用措施是指充分利用项目风险中的机会,将已经发生或将要发生的风险进行转化,从而形成新的机会的措施。包括在风险已经发生,通过转移、化解等方式后仍难以有效完全抹除项目风险引发的不良影响时,则选择对风险及其不良后果进行转化,包括利用不良资产剥离、媒体引导等方式,将已经发生或将发生的风险及损失转化为项目的正收益。

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