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我国马拉松赛事审批制度的问题及法律分析

摘要:2014年底国务院出台《国务院关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》,意见明确要求的“取消商业性和群众性体育赛事活动审批,加快全国综合性和单项体育赛事管理制度改革,公开赛事举办目录,通过市场机制积极引入社会资本承办赛事。有关政府部门要积极为各类赛事活动举办提供服务。推行政社分开、政企分开、管办分离,加快推进体育行业协会与行政机关脱钩,将适合由体育社会组织提供的公共服务和解决的事项,交由体育社会组织承担”,意义重大,影响深远。北京市道可特律师事务所体育业务团队将以马拉松赛事为例,对体育赛事审批制度取消前后进行对比,并对赛事主体的职能转变加以分析。

一、体育赛事的审批制度

(一)全国性体育赛事审批主体

《体育赛事管理办法》规定的全国性体育赛事及审批权限为:体育总局主办的全国综合性运动会,包括全国运动会、全国冬季运动会、全国青年运动会,由申办地省、自治区、直辖市人民政府按照现行的审批程序执行,报国务院批准举办。全国单项协会主办的全国性单项体育赛事,包括但不限于《全国性单项体育协会竞技体育重要赛事名录》(以下简称《赛事名录》)内所列举的竞赛,由主办单位自行确定承办单位和举办地点。全国单项协会主办的涉及国家安全、政治、军事外交等方面的特殊项目赛事:即健身气功和航空项目的全国性和跨省、区、市的体育赛事以及全国性行业体育协会主办的相关体育赛事,按照现行程序办理相关手续。商业性、群众性体育赛事取消审批,合法的法律主体(包括全国单项协会)均可依法组织和举办,自行确定或协商确定举办地点。

(二)国际性体育赛事审批主体

《体育赛事管理办法》规定的国际性体育赛事及审批权限为:A类赛事:由国际体育组织主办的综合性和单项体育赛事;由体育总局主办或参与主办的重要国际体育赛事;由体育总局相关单位或所属全国单项协会主办的跨省(区、市)的国际体育赛事,以及举办涉及海域、空域及地面敏感区域等特殊领域的国际体育赛事,此类赛事需列入体育总局年度外事活动计划,按照现行规定和审批权限报体育总局或国务院审批。B类赛事:由体育总局相关单位或所属全国单项协会主导,与地方共同主办或交由地方承办的国际体育赛事,此类赛事需列入体育总局外事活动计划,原则上由承办地有外事审批权的地方人民政府或有关部门审批。C类赛事:地方自行举办的国际体育赛事;由地方主导,体育总局相关单位或所属全国单项协会参与主办、协办的国际体育赛事,此类赛事实行报备制,由地方有外事审批权的地方人民政府或有关部门审批。

(三)我国体育赛事审批制度现状

体育行政审批制度则主要是在《中华人民共和国体育法》和《全国体育竞赛管理办法(试行)》下建立起的由国务院、国家体育总局和各地方行政部门和各级体育局对提起举办体育赛事的社团组织、体育赛事公司法人和个人所具备举办条件和需要递交比赛所需的材料进行审查、核实,对体育赛事的申办人能否举办体育赛事进行许可或否决。在体育赛事行政审批中人为的自由裁量权更大,更不好控制,审批中乱收费也屡见不鲜。

二、我国马拉松赛事审批制度的相关问题分析

(一)赛事审批取消前的马拉松赛事发展状况

赛事审批权取消前,我国国内的马拉松赛事的审批权由中国田径协会负责,其审批权限包括赛事审批、制定相应的赛事审批标准,而且还担任大部分赛事的主办方。赛事的比赛线路如果涉及城市主要路段,不仅需要当地政府及体育主管部门的批准,还需要经过中国田径协会等相关部门的批准,才能最终获得办赛资格。不仅如此,在体育赛事公司、办赛主体的背后,依然有着中国田协的影子:中奥路跑(北京)体育管理有限公司(以下简称中奥路跑公司)主要负责北京马拉松的承办工作,该公司的两个股东分别为中奥体育产业有限公司和中国田径协会,且各占50%的股份。其中前者中奥体育隶属于中体产业集团,而且是由国家体育总局控股的上市公司。换言之,中奥路跑公司实际上属于中国田协和国家体育总局,是一家“国”字头的赛事公司。这也使得中国田径协会不仅是赛事审批者,也还是赛事主办方,又控制着实际的赛事承办方。

此外,许多高级别的马拉松赛事及相关运动在举办前,都会从中国田径协会邀请有经验的裁判员、技术人员对其进行培训和指导。因此,可以看出,在赛事审批权取消前大量的有关马拉松及相关运动的资源都被控制在政府及体育相关的职能部门手中,使其以行政之手干扰了本来可以由市场调配的大量资源。长期以来,我国马拉松及相关运动的举办具有四个显著特点:政府牵头、官方参与主办、各单位协办、企业赞助。而社会力量(赛事公司或民间协会)主办马拉松及相关运动的办赛门槛高、审批程序复杂,导致其主办的赛事在数量和质量上都与所谓官方赛事相关甚远,导致社会参与举办马拉松及相关运动的热情极大受抑;更阻碍了我国体育产业的蓬勃发展。

表:举办北京马拉松赛事所需协调的政府及体育职能部门清单

清单

从上表可以看出,在赛事审批权取消前,马拉松及相关运动的举办需经过层层审批。先由赛事公司、民间组织向当地政府及体育部门提出申请,并按属地规定提交相关材料,通过后再将一系列材料提交中国田径协会,之后若涉及到国际性比赛则还需国家体育总局对其进行审批,最后再提交到安保部门进行审批,如有涉及道路交通管制,则还需要交管部门出具相关确认函。这一系列的审批过程且不说高额的审批费用,更重要的是所需历经的长周期的审批流程往往也给一个赛事带来了很大的困扰,从而导致市场未能被充分调动,政府紧握资源不放,市场未能对社会资源进行合理配置这一不利于体育产业发展的局面。(审批流程见下图)

审批流程

赛事审批权取消前马拉松及相关运动审批流程图

2014年末到2015年初,中国体育开始面临一个前所未有的崭新阶段。长期以来体育系统内部相对封闭式的环境,今后将逐渐向社会敞开大门,“体制改革”也让体育大概念回归为社会需求。《国务院关于加快发展体育产业、促进体育消费的若干意见》(下简称46号文件),《体育总局关于推进体育赛事审批制度改革的若干意见》(下简称赛事审批改革文件)已经为企业,甚至为个人举办体育赛事在政策方面提供了可行性——以往体育赛事审批普遍不针对自然人,纳入非行政许可审批事项的体育赛事审批的对象,仅限于行政机关和事业单位,主要是体育总局与地方体育局(或事业单位)

(二)赛事审批取消后对马拉松赛事的影响

这意味着一个内容丰富的市场,正等待着社会各界有识之士的开发,5万亿元规模的体育产业规划对于13亿人的潜在需求而言并不过分。46号文件强调指出,体育行业应进一步转变政府职能,全面清理不利于体育产业发展的有关规定,取消不合理的行政审批事项,凡是法律法规没有明令禁入的领域,都要向社会开放。46号文件明确要求的“取消商业性和群众性体育赛事活动审批,加快全国综合性和单项体育赛事管理制度改革,公开赛事举办目录,通过市场机制积极引入社会资本承办赛事。有关政府部门要积极为各类赛事活动举办提供服务。推行政社分开、政企分开、管办分离,加快推进体育行业协会与行政机关脱钩,将适合由体育社会组织提供的公共服务和解决的事项,交由体育社会组织承担”,意义重大、影响深远。

当前,政府及体育职能部门审批权下放,将马拉松及相关运动的赛事审批改为备案,并放宽了对体育资源的限制,但这仅是改革万里长征的第一步,在赛事审批权取消后,赛事的审批状况出现暂时性混乱状况。由于体育职能部门不再对赛事进行审批、担责,而想要通过安保部门审批又必须按照其要求,拿到赛事主管部门(政府及体育职能部门)的批文,所以导致许多赛事主办方只能选择与政府合作,或去中国田径协会注册或认证,否则安保部门则以能不批就不批为原则,又或者滋生出新的“权力寻租”地带,实则未能真正放开体育赛事的有关审批权。就马拉松及相关运动而言,绝大多数的赛事主办方仍选择与政府合作,由政府参与主办赛事,这样一来,公共资源的使用、安保部门的审批及赛事的监管都会得以保障。

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赛事审批权取消后马拉松及相关运动审批流程图

三、赛事审批取消后对赛事活动管理主体职能转变的建议

上述问题的出现是“体制改革”的必经阶段,马拉松及相关运动的举办数量和规模较之前有较大幅度增加,使得该行业市场在一定程度上获得了解放和释放,但在实践过程中出现了政府部门之间工作联动机制不够完善的问题。究其原因在于与赛事审批权取消配套的相关政策迟滞,导致未能实现全方位推动进一步深化改革。

(一)加快出台相关配套政策措施(安保)、积极转变政府职能

可进一步使用法律、政策等手段培育当前体育市场,加强其品质与比重,同时,可通过制定相关法律法规,对我国赛事审批、市场运作等提出要求,为马拉松及相关运动的发展制造良好的环境;清醒的认识新形势下马拉松及相关运动的特点,将以往单纯追求赛事数量上升为不断加强赛事质量,将经验、科学和创新办赛融为一体,并为赛事提供多方位服务,逐渐从“政府牵头、官方主办、各单位协办、企业赞助”向“政府主导、部门协调、社会各界共同参与”转变,加快出台与赛事审批权相关的配套政策措施(现阶段主要指安保部门审批制度),规范并引导马拉松及相关运动能够健康可持续发展。

(二)完善政府部门间的工作联动机制

不断深化行政审批制度改革,推动各地方政府、体育行政部门落实中央精简行政审批事项的衔接、制定与赛事审批改革有关的规范性文件,深入推动简政放权、放管结合、优化服务,完善权力清单、责任清单制度;加强对马拉松及相关运动赛时赛后的监管,建立健全登记注册、行政审批、行业管理相互衔接的协同监管机制,加强马拉松及相关运动审批信息的公开。同时加强市场对资源的优化配置,以“区别对待”为原则,因地制宜的开展各地各具特色的马拉松及相关运动,培育多元化的市场主体。

(三)加强政府及体育职能部门对马拉松及相关运动的监管与服务

创新政府及体育职能部门管理模式,加强职能部门对相关赛事的监管作用,建立健全赛事监管体系,真正打破办赛行政壁垒,使办赛主体多元化。中国田径协会也应积极发挥其协会作用,及时转变角色和管理方式,既要简政放权、充分激发市场活力,又要放管结合,不断加强对赛事的监管工作、服务工作。不断引领马拉松及相关运动的发展,对赛事所提供的专业服务更进一步加强、不断创新充满活力的赛事,并使自身具有广泛的影响力和凝聚力,为今后马拉松及相关运动的健康可持续发展提供坚强的组织保证。同时,坚持以人为本,不断加强对马拉松及相关运动的管理和规范,强化安保救护措施,提高服务质量,并不断地吸引社会力量,优化市场环境和资源配置,更好的发挥改革后的政府职能。

(四)加强马拉松及相关运动与其他赛事相关行业的融合

不断深入马拉松及相关运动与其相关产业(保险业等)的深度融合,丰富市场供给,真正做到从垄断到分享,从管理到服务的转变,开发多层次、多样化的马拉松及相关运动,并在赛事的组织,赛事的服务、文化的沉淀不断提升,以满足群众需求,更加充分的挖掘马拉松及相关运动的文化内涵,进一步强化其人文价值。

(五)市场办赛主体应加强自律,倡导精细化办赛,着力提高赛事品质

赛事审批权取消后,政府及体育职能部门在不断深化改革,转变政府职能,实现从管理到治理、从管制到服务的同时,市场也应作出相对的回应——“自觉”、“自治”、“自理”:加强市场的规范性,真正从赛事的品质着手,形成良性的竞争机制;从赛事的文化着手,杜绝以盈利为唯一目标,不断强化赛事的文化内涵建设以及公益文化建设,为今后我国马拉松及相关运动的发展提供良好的市场氛围。

未来,政府应该逐渐转变成为一个相对中立的监督机构,并最终形成政府及体育职能部门监管有力、市场资源配置合理的体育产业发展格局,不断加强对赛事运行过程中的监管,从而推动大众创业、万众创新、充分发挥并引导社会各界力量共同兴办体育产业,形成良好的产业链,同时,在未来体育产业的发展中,体育赛事的数量和种类不断丰富、活跃,虽然大型的政府官方办的赛事仍会存在,但更多中小型形式新颖的民间办的赛事则会越来越多,此前的审批办法定无法延续,新的管理方式更加公开、透明,改革后的赛事服务则更加细致周到,赛事的运作也更加规范有序,不仅如此,政府的其他职能部门也许跟上步伐,处理好改革过程中的新兴问题。

总之,改革的道路漫长且不易,很多问题仍需认真地研究和尝试,而改革的核心则在于相关配套的措施、政策,并根据实践不断将其完善。赛事审批权的取消开启了更多可能性,但其目的是激发市场和社会办赛的活力,以促进我国体育产业和体育事业的发展。体育市场化已是大势所趋,政府和体育职能部门也需更加积极地思考和解决改革后所出现的各种问题,期望未来我国会为马拉松及相关运动提供一个更为良好的发展环境、拥有一个更加成熟的体育产业。

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